金 振 杓 /재정경제부 세제실장 1. 서2. 공평하고 효율적인 세제의 정립 3. 글로벌시대에 부응하는 세제의 유연성 구축 4. 세정의 선진화 5. 맺음말    희망과 불안이 교차하는 가운데 새천년이 시작되고 있다. 정보화, 지식화가 창출하는 사회·경제적 역동성은 우리에게 보다 안락하고 윤택한 생활을 예고하고 있고, 빠른 속도로 진행되고 있는 세계화 현상은 각 분야의 자율화·개방화를 수반하면서 국제교역의 증진과 생산요소의 보다 효율적인 배분(allocation)을 통해 인류의 번영과 복지증진에 기여할 것으로 기대되고 있다. 다른 한편으로는 지식기반사회가 야기할 수 있는 승자독식(win- ners－take－all), 적응하는 집단과 그렇지 못한 집단간의 소득과 분배의 불형평 및 이로 인한 사회적 갈등 등 부정적인 측면에 대한 우려도 존재하고 있다. 이러한 복합적 여건하에서 시작되고 있는 새천년에 우리의 과제는 새로운 도전을 극복하면서 어떻게 [선진사회로 진입]하느냐에 있다고 하겠으며 우리 세제도 선진사회를 위한 인프라구축에 기여할 수 있도록 [선진세제]로 탈바꿈해야 할 과제를 부여받고 있다.    그간 우리 세제는 경제의 성장기에 국가시책을 뒷받침하면서 개발재원을 원활히 조달해 나가기 위해 수많은 변천을 거듭하면서 나름대로 적지 않은 역할을 해 온 것으로 평가된다. 그러나 경제사회의 빠른 발전속도에 맞추어 그때그때 세제가 신축적으로 대응해 온 결과 현시점에서 세제운용의 기본철학(paradigm)이 과연 무엇인지에 대한 혼란이 없지 않고 선진세제로의 변모를 위해 필수적인 일부 중요 이슈가 미완의 과제로 남아 있으며 각 분야에 걸쳐 보완이 필요한 과제가 산재해 있는 것이 사실이다. 이하에서는 현행 세제의 미비점을 보완하고 선진세제를 구축해 나가기 위한 대책으로서 공평하고 효율적인 세제의 정립, 글로벌시대에 부응하는 세제의 유연성 구축, 세정의 선진화 등 크게 세 가지 분야로 나누어 정책방안을 모색하고자 한다.    공평과 효율은 현대 공공재정운영의 기본원칙(core principle)으로 정립되어 있다. 세제운영의 최종목표는 안정적인 세수의 조달에 있으며 그 목표를 달성하기 위한 수단으로서 세제가 이 기본원칙에 충실하지 못할 경우 국민의 지지를 받기 어렵고 따라서 세수확보에 차질을 빚을 가능성이 커지게 된다. 오늘날 선·후진국을 막론하고 세제의 공평과 효율성을 지향하는 이유가 여기에 있다.    그러나 무엇을 어떻게 과세하는 것이 공평한가 하는 점에 대하여는 견해가 크게 엇갈려 왔고 특히 노동소득(labor income)과 자본소득(capital income)간의 차등취급문제, 자본소득 내에서도 이자, 배당, 부동산 및 유가증권의 양도차익(capital gain) 등 소득별 차등 여부와 관련하여서는 정설이 도출되지 못하고 있는 상황이다.    그 결과 선진 각국은 나름대로의 관점(tax viewpoint)을 채택하여 현실세제에 반영해 왔고 이에 따라 국가별로 매우 다양한 세제의 모습이 표출되고 있다. C.Adams가 남긴 [올바른 세금은 없다. 단지 국민이 수용하는 세금만이 있을 뿐이다(There is no correct tax, only exists what people accept)]라는 유명한 경구는 문명의 첨단을 걷고 있는 선진제국들조차도 공평성에 관한 획일적인 합의점을 도출하지 못하고 있는 이유를 상징적으로 설명해 주고 있다.    더우기 근래에 와서는 특히 자본소득에 대한 과세취급이 국가별로 더욱 다양해지는 경향을 보이고 있다. 이는 생산요소의 국가간 이동이 제한되어 있던 시기에 적용되던 공평과 효율의 원칙에 대한 관점이 글로벌화의 결과로 나타난 생산요소의 이동성의 증대에 따른 한계를 인식, 새로운 시각으로 변모되고 있다는 것으로 풀이된다. 즉, 글로벌시대에서 공평성의 제고는 종종 막대한 경제적 희생(economic price)을 치른 후에야 얻어질 수 있다는 점이며 이는 선진세제의 역사가 입증하고 있다.    이하 우리 세제의 공평과 효율을 높이기 위해 해결해야 할 주요과제와 정책방향을 제시해 보기로 한다. 이러한 정책방향에 따라 앞으로 구체적인 정책검토를 해나감에 있어서는 앞서 설명한 조세환경과 여건변화를 항상 염두에 두면서 우리 실정에 적합한 대안을 모색할 수 있도록 심도있는 검토가 필요하다고 본다. 아울러 관련 이슈별로 필요한 경우 정책검토시 참고가 될 수 있는 선진국의 현행시스템도 살펴보기로 한다.    첫째, 금융소득에 대한 적정과세체계를 시급히 정비해야 한다. 우리의 경우 과세형평제고차원에서 금융소득에 대한 종합과세를 추진해 오고 있는바, 금융시장에 미치는 영향 등을 고려하여 종전과 같이 우선 고소득계층을 대상으로 실시하되 그 시행추이를 보아가며 확대시행 여부 및 시기를 신중히 검토하는 것이 바람직할 것이다. 다만, 정책목적상 도입된 각종 세금우대저축이 그 종류가 매우 다양하고 지나치게 비대해진 결과 종합과세의 도입만으로는 금융소득에 대한 공평과 효율성의 제고를 기대하기가 어려운 상황에 있다고 판단된다.    따라서 금융소득에 대한 적정과세시스템을 확립하기 위해서는 종합과세의 추진과 병행하여 금융소득별, 특정금융상품별로 다양하게 부여하고 있는 세제혜택의 전반적인 재검토, 정비가 필요할 것이다. 선진국의 사례를 살펴보면 일반적인 금융소득과세체계는 매우 다양하다. 즉 여타의 소득과 함께 통상적인 소득(ordinary income)으로 취급하여 누진세율을 적용하는 경우, 금융소득에 대하여는 별도의 세율(주로 flat rate)로 과세하는 경우, 이에 추가하여 예납적 원천징수를 병행하는 경우, 원천징수로 납세의무를 종결짓는 경우 등 일정한 패턴을 찾아보기가 어려운 실정이다.    한편 세금우대와 관련하여서는 중산층의 저축장려와 납세부담축소를 위해 거의 모든 선진국이 우리와 같이 금융소득에 대하여 특례를 허용하고 있으나 그 방법에 있어서는 일정한 한도(ceiling) 이하의 소득을 면제하는 시스템이 주류를 이루고 있다는 점에서 우리의 경우와 다르다.    우리와 같이 특정저축구좌(specially designated accounts)에 대해 특례를 허용하는 제도는 다음의 두 가지 이유로 채택하는 국가가 거의 없는 실정이다. 즉, 조세유인을 활용하여 저축을 늘리는 것이 아니라 단순히 다른 구좌에서 우대구좌로 저축을 이동시킴으로써 당초 의도된 저축증대효과가 미미하고 다수의 우대구좌보유 여부 및 한도초과 여부체크 등을 위해 많은 행정부담을 유발하기 때문이다.    둘째, 유가증권양도차익과 연금소득 등 현재 과세제외되고 있는 부분들을 과세대상에 포함시켜 과세베이스확대 및 형평을 제고시켜야 할 것이다. 유가증권양도차익의 경우 단계적으로 과세대상을 확대해 오고 있는바, 상장주식의 양도차익 전반에까지 과세대상을 확대하는 문제는 우리의 경제여건과 금융시장의 발전추이 등을 보아가며 신중을 기해야 할 것이다. 선진국의 경우에도 미국 등 일부 국가를 제외하고는 자본이득(capital gain)에 대하여 포괄적인 종합과세시스템을 채택하고 있는 국가가 별로 많지 않다. 이는 개인주주의 주식소유 저변확대를 위한 정책적 측면에도 일부 이유가 있으나 최근에는 국제자본을 유치하기 위한 고려도 작용하고 있으며 더우기 다년간의 시행결과 미국을 제외하고는 대부분의 국가에서 세수효과가 미미한 결과를 초래한 데에도 그 원인이 있다.    연금소득의 경우 현재는 과세제외되고 있으나 향후 노령인구의 증가와 부양률(dependency ratio； 14세 미만 65세 이상의 비경제활동인구와 15세 이상 64세 미만의 경제활동인구의 비율)의 상승추이에 따라 경제활동에 참여하고 있는 계층의 부담이 지나치게 과중해지지 않도록 하기 위해서는 앞으로 이에 대한 과세가 불가피할 것으로 본다. 다만, 그 시기와 과세시스템을 결정함에 있어서는 노령화 추이와 세수에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려, 면밀한 사전검토가 필요하다고 본다.    현재 대부분의 선진국은 우리와는 반대로 기여금 납부단계와 연금기금(pension fund)에 소득이 축적(roll－up)되는 단계에서는 면세하고 최종 연금수령단계에서 과세하는 방식을 채택하고 있다. 그러나 최근에는 꾸준한 세율 인하추이로 인해 기여금납부단계의 세율보다 연금수령단계의 세율이 낮아 발생하는 부의 세율(negative effective rate)문제와 그로 인한 세수손실을 우려하여 연금기금을 낮은 세율로 과세하거나 기여금공제액을 제한하는 경향이 확대되는 추이에 있다.    셋째, 각종 비과세·감면을 축소하고 세제를 대폭 간소화해야 한다. 조세감면은 세수감소를 초래하는 외에도 감면제도를 활용한 조세회피 조장, 선례(precedent)로 인한 추가감면요구 유발, 감면축소에 따른 정치적 어려움 등 각종 문제점을 내포하고 있어 필요최소한으로 운영되는 것이 바람직하다. 특히 안정적인 세제기반을 확충하기 위하여 [넓은 세원, 낮은 세율] 체계로 전환해 가야 하는 시점에서 감면축소의 필요성은 더욱 절실하다 하겠다. 이를 위해서는 현행 감면제도에 대한 실효성분석 등을 통해 제도의 필요성에 대한 재검토가 있어야 하며 감면기한에 관한 일몰제도와 조세지출예산제도의 도입을 통해 합리적인 조세감면체계를 구축해야 한다.    세제가 간소화되어야 하는 이유는 공평성·효율성의 제고와도 연계되어 있다. 복잡해질수록 납세비용과 행정부담이 늘어나고 이른바 사중적손실(deadweight loss)도 커지게 되어 세제의 효율성이 저하된다. 또한 복잡한 세제는 절세계획(tax planning)에 소요되는 시간과 비용을 증대시켜 사회적 생산성을 저하시키는 부작용을 유발할 뿐 아니라 절세계획자체가 주로 고소득층·부유층이 조세회피·탈루수단으로 활용하고 있다는 점에서 조세형평을 저하시키는 하나의 요인으로 작용할 수 있다.    우리 세제를 간소화하기 위해서는 우선 지나치게 많은 현행 세목을 적정수준으로 줄여야 한다. 이를 위해 유사세목의 통폐합, 실효성 없는 세목의 폐지, 목적세의 정비문제 등이 검토되어야 한다. 아울러 세제도 가능한한 간소하게 개선하여 납세자가 이해하기 쉽도록 함으로써 납세절차부담이 축소되도록 해야 할 것이다.    끝으로, 재산 및 소비과세가 보다 효율적인 기능을 발휘하도록 보완해야 한다. 재산과세의 경우 보유과세를 강화하고 거래단계의 세부담을 상대적으로 완화시켜 조세로 인한 거래의 왜곡을 방지하고 부의 수준에 상응하는 세부담이 이루어지도록 개선시켜 나가야 한다. 선진국의 경우 부유세(wealth tax)나 상속세를 시행하지 않는 국가에서는 그 보완책으로 재산보유에 대한 세부담이 상대적으로 높은 것이 일반적이다. 우리의 경우는 상속세는 도입되어 있으나 그 실효성이 취약한 것으로 지적되고 있는바, 자산평가방법의 개선 등을 통해 과세의 실효성을 높이고 부의 재분배기능이 강화되도록 해야 할 것이다.    소비과세에 있어서는 선결과제로서 부가가치세의 과세특례제도의 정비가 시급하다. 우리의 경우 부가가치세과세특례제도는 적용대상자인 소규모사업자뿐만 아니라 일반사업자의 과표누락을 위한 수단으로도 남용되고 있어 근거과세의 기반을 전반적으로 약화시키는 주요 요인으로 작용하고 있다. 따라서 동 제도는 당초의 도입취지인 소규모사업자의 납세절차부담완화에 맞게 운영될 수 있도록 보완되어야 한다. 부가가치세가 최초로 도입된 EU선진국의 경우 특례과세제도는 소규모사업자의 세부담 경감보다는 주로 납세절차의 간소화측면에 초점을 두어 운영되고 있다. 아울러 에너지세제도 우리의 에너지소비실태와 환경정책과 관련한 국제규제동향 등을 고려하여 종전의 물가측면을 중시하는 시각에서 탈피하여 환경오염축소 및 에너지소비절약측면을 중시하는 환경친화적 세제로 전환하는 방안을 강구해야 한다.    OECD의 조사에 의하면 조세피난처(tax haven)로 지목되고 있는 룩셈버그의 예금은행권에 예치된 외국인 금융자산의 규모는 1996년말 기준 약 6,000억불로서 미국의 예금은행권의 동종자산규모인 3,000억불의 두 배에 이르는 것으로 나타나고 있다. 룩셈버그는 경제규모가 GDP기준으로 미국의 400분의 1이 채 못되는 국가이다. 국가간 정보교환이 없이는 해외금융소득에 대한 과세는 불가능하다는 것이 국제과세의 정설임에 비추어 이는 정보교환을 저해하는 룩셈버그의 강력한 비밀보장(bank secrecy) 시책에 기인하는 것으로서 오늘날 국제사회의 글로벌화 추이에 병행하여 국가간 조세경쟁(Tax Com- petition)과 조세회피(Tax Evasion)가 날로 심각성을 더해가는 현상의 단면을 대변하는 것으로 평가되고 있다.    국제사회는 OECD를 중심으로 외국자본의 경쟁적 유치를 위한 국가간 조세경쟁을 억제하고 이에 수반되는 조세회피를 방지하기 위하여 국제사회의 규칙을 정립하기 위한 대책을 강구중에 있다. 현재까지 국제사회의 논의는 이동성이 높은 금융자본과 서비스분야에 집중되고 있으나 조만간 제조업을 포함한 전 산업에까지 영향이 파급될 것으로 보인다. 이는 앞으로 우리가 운영하는 외국자본의 유치를 위한 세제유인은 금융·서비스·제조 등 분야에 관계없이 국제적 규범에 의한 제약을 받게 되는 것을 의미한다. 따라서 우리가 외국인의 투자촉진을 위해 운영하고 있는 각종 조세지원에 대해서도 앞으로 국제사회의 논의추이를 보아가며 재검토 내지는 정비가 필요하다고 본다.    참고로 외국인직접투자유치를 위한 세제지원제도의 실효성과 관련한 OECD의 연구에 의하면 외국인투자가들이 투자대상지를 결정함에 있어서 조세유인은 크게 중요하지 않다(relatively unimportant)는 결론을 내리고 있다. 즉, 기본적 경제상황, 숙련노농력, 생산비용, 인프라, 정치상황 등 거시적 여건이 보다 중요하며 조세상 고려에 있어서도 조세유인보다는 감가상각, 비용처리, 손실이연 등 일반적 조세체계(general tax system)와 세법을 해석·적용하는 조세행정의 투명성에 더 큰 비중을 두고 있는 것으로 보고 있다. 특히 자국거주자에 대하여 전세계소득(worldwide income)을 대상으로 과세하는 것이 일반적인 상황에서 외국인투자에 대한 세금경감은 투자자의 거주지국으로 과세베이스를 이전하는데 불과하며 투자유치국이 의도하는 세금경감이 당초 기대한 효과를 거두지 못하는 것도 문제점으로 지적되고 있다.    아울러 글로벌화의 급속한 진전에 대응하여 우리 경제가 지속적으로 발전해 나가기 위해 필요한 세제를 정비해야 한다. 물적생산요소인 자본은 물론이고 인적자본(hunman capital)에 있어서도 숙련된 전문인력의 국제적 이동성(mobility)이 급격히 증대하고 있는 현실을 염두에 두어 국가경쟁력의 원천인 이들 핵심생산요소의 유출을 방지할 수 있는 대책이 강구되어야 할 것이다. 또한 우리 기업이 국제무대에서 경쟁력을 갖출 수 있도록 구조조정을 추진하는데 세제가 걸림돌이 되지 않는 방향으로 개선해 나가야 하며 벤처기업의 육성과 연구개발투자 등 필수분야에 대한 지원을 지속적으로 확충 보완해 나가야 한다.    현대 재정운영원리 중의 하나인 차선책이론(theory of second best)은 제도의 집행가능성(feasibility)을 고려하여 탄생된 원리이다. 재정정책의 수립에 있어서 아무리 이상적인 제도라 할지라도 그것이 효율적으로 집행될 가능성이 없으면 오히려 덜 이상적이지만 집행가능성이 높은 차선의 제도를 채택하는 것이 보다 바람직하다는 이론이다. R.Bird는 이를 [행정보다 우월한 조세는 없다(No tax can be better than its administration)]라고 비유적으로 표현함으로써 조세행정의 중요성을 강조한 바 있다.    세제의 공평성과 효율성이 담보될 수 있도록 우리 세정을 개선해 나가기 위해서는 무엇보다도 납세자간 세부담이 법에 정해진 대로 공평하게 분담될 수 있도록 함으로써 세정에 대한 국민의 신뢰를 확보하는 것이 선결과제라고 본다. 성실한 납세자가 더 과중한 부담을 지게 됨으로써 납세의식이 저하되어 있는 상황하에서는 세정의 효율적인 집행을 기대하기가 어렵기 떄문이다. 이를 위해서는 과세자료의 효율적인 수집체계의 구축과 함께 과세정보를 종합적으로 관리할 수 있는 전산시스템을 정비하는 등 세정을 과학화함으로써 근거과세의 기초인프라를 확립해야 할 것이다. 또한 인력선발시스템과 교육훈련체계의 개선을 통해 세무공무원의 자질을 향상시켜 인적인프라를 구축해 나가는 한편 국민의 납세협력비용을 최소화하고 납세자의 편익이 최대한 보장될 수 있도록 세무행정조직을 납세서비스 중심의 조직으로 개편함으로써 물적인프라도 함께 정비할 수 있도록 노력해 나가야 할 것이다.    세계화·개방화·자율화의 조류로 인해 타경제정책의 입지가 축소되고 있는 여건에서 조세정책은 그 어느 때보다 중요한 역할을 부여받은 채 새천년을 맞고 있다. 그러나 한편으로는 생산요소의 국경간 이동에 있어서 비조세장벽(non tax barrier)이 거의 제거된 이러한 여건변화가 그동안 개별국가의 절대주권(sovereignty)으로 여겨왔던 조세정책도 향후 국제사회의 규범이 용인하는 틀 속에서 이루어져야 한다는 제약도 동시에 안겨주고 있다. 필자는 이러한 여건의 변화를 고려할 때 앞으로 새천년의 세제방향을 설정하고 구체적인 대책을 검토해 나감에 있어서는 기존의 틀을 벗어나는 새로운 시각이 필요함을 절실히 느끼고 있다. 강호제현의 많은 관심과 질타를 겸허히 수용하여 새천년 선진사회로의 진입을 위해 노력해 나갈 것을 다짐해 본다.

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      color="#FF0000">* 채권면역                                                        
  앞으로 시장금리가 어떻게 변화하더라도 채권매입 당시 수익률을 실현시 
  키고자 하는 기법이다. 즉 이자율의 변화에 따른 채권가격변동위험을 회 
  피한 채 투자자가 채권투자당시 목표로 했던 수익률을 안전하게 확보하  
  는 방법이다.                                                        
  이런 의미에서 채권면역을 수동적·보수적 채권투자전략으로 볼 수 있   
  다. 채권면역은 크게 자산으로서 채권가치를 보호하는 자산면역과 자산  
  과 부채를 연계하여 이자율이 어떻게 움직이든지 간에 자산의 가치가 부 
  채의 가치 이상이 되도록 면역을 취하는 자산·부채 연계 면역이 있다.  
  이자률 변동, 채무자의 파산 등 위험을 회피한다는 점에서는 헤지거래와 
  유사하다.                                                           
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