安 炳 玧/행정자치부 세정과 행정사무관 Ⅵ. 2001년도 과세표준액 결정기준 1. 기본방향 (1) 점진적 토지과표 현실화 추진：기준적용률 32.2% (2) 현실화율 평준화 추진
▶목차 Ⅰ. 서언 Ⅱ. 종합토지세의 기본현황 Ⅲ. 종합토지세 과세표준액 결정 정책방향 및 평가 Ⅳ. 종합토지세 과세표준액 결정방법 Ⅴ. 과세표준 적용비율 결정을 위한 현실여건 분석 Ⅵ. 2001년도 과세표준액 결정기준 Ⅶ. 지방자치단체의 적용비율 결정과 세액전망 Ⅷ. 종합토지세 관련 정책적 논의 그동안 보유과세인 종합토지세의 과세현실화를 추진하기 위하여 적용비율의 점진적 인상을 정책의 우선 순위로 삼아왔으나 실상은 납세인구 1,400만명이 넘는 대중세임과 경제여건에 따른 담세력을 고려하여 조세저항 등 과세가능성을 염두에 두고 결정하여 왔다고 할 수 있다. 금년의 경우도 장기 정책과제인 보유과세 현실화를 위하여 금년도 공시지가 적용비율을 다소 인상하여야 하나 경제사정의 악화에 따른 체감 담세력의 감소와 과표결정 기준 공시지가가 전년대비 1.8% 상승하여 담세액이 자연증가하는 과세여건을 고려하면 인상의 가능성은 많지 않다. 특히, 경기후퇴에 따라 정부가 지역경제 활성화에 우선 목표를 두고 있는 것을 고려하면 금년도의 경우 현실화의 강력추진보다는 지방자치단체 및 필지간 과세형평성을 강화하는 방향으로 적용비율을 결정하도록 함이 타당한 것으로 분석된다. 국민의 정부 100대 국정과제 중 일책인 부동산보유세 강화 과표현실화를 추진하되 납세자가 1,400만명이 넘는 대중세임과 부동산 경기에 미치는 영향이 크다는 점을 고려하고 경제여건에 따른 담세력 및 현실지가와 공시지가의 추이를 반영하여 적용비율 결정기준을 32.2%로 결정하였다. 이는 전년도 과세표준액산정을 위한 개별공시지가 전국 평균 적용비율이 32.2%임을 고려하여 개별공시지가의 자연증가분을 제외하고는 국민담세액의 인위적인 증가가 이루어지지 않도록 결정한 것이다. 그러나 이것이 의미하는 것은 각 지방자치단체가 적용비율을 결정함에 있어 기준점으로 삼아 당해 지방자치단체의 결정비율을 정하라는 의미이지 각 지방자치단체의 결정결과를 종합한 결과가 32.2%로 된다는 의미는 아님에 유의해야 한다. 상기 기술한 바와 같이 금년도의 과세표준액 결정에 있어 기본적인 방향은 과세 현실화보다 자치단체·필지간에 상존하고 있는 현실화율 격차를 해소함으로써 전국적 과세의 형평성을 제고하는 것이다. 이러한 목표를 달성하기 위하여 전년도에 도입한 표준편차 개념을 보다 구체적으로 적용하여 평균 현실화율(전년도 적용비율)이 전국평균(32.2%)보다 낮은 지방자치단체는 전국 기준적용률인 32.2%에 접근토록 인상 결정하고 전년도 적용률이 전국 기준적용률보다 높은 지방자치단체는 동결 및 인상억제함으로서 전국 평균에 가깝도록 적용비율을 결정하여야 한다. 종합토지세 과표현실화 정도는 교부세산정기준에 포함되어 동종 자치단체보다 적용비율이 낮은 지방자치단체는 교부세 배정시 불이익을 받을 수 있음. 또한 각 지방자치단체는 필지간 평준화를 위해 당해 자치단체의 현실화율을 기준으로 표준편차를 분석하여 당해 자치단체의 최저·최고 적용비율을 표준편차 범위 내로 조정하여 필지간 형평성을 강화하여야 한다.
┌──────────── [ 결정기준요약 ] ───────────┐
│1. 지방자치단체별 과세표준액 결정 │
│ 전국 기준적용률인 32.2%를 기준으로 지역경제여건, 지가변동상황 │
│등을 고려하여 자율결정하되, 전년도 과표총액대비 15% 인상범위 내에 │
│서 결정 │
│·표준편차를 고려한 적용률 상향 평준화 추진 │
│ －적용기준：표준편차 2.7, 하한적용률：29.5%, │
│ －전년도 적용률이 전국 기준보다 낮은 자치단체는 전국 기준수준으 │
│로 인상 │
│ ·전년도 적용률이 표준편차 하한적용률 29.5% 이하인 ○○개 지방 │
│자치단체는 하한적용률 범위 내로 인상 조정 │
│ ·전년도 적용률이 표준편차 2단계 범위(26.8% 이하) 밖에 있는 ○○│
│개 자치단체는 2단계 범위 내로 조정 │
│ －전년도 적용률이 전국 기준보다 높은 자치단체는 억제하거나 동결 │
│2. 지방자치단체의 필지별 적용비율 결정 │
│·표준편차를 고려한 적용비율의 상·하한선의 결정 │
│ －전년도 적용률의 상·하한선이 표준편차 1단계 범위 밖인 경우 1단 │
│계 범위 내에서 상·하한선 적용률 │
│ (예) 표준편차 상하한 값이 35.8%, 28.8%이고 전년도 상하한적용률이│
│37.9%, 26.9%인 경우 상한적용률 35.8% 이하, 하한적용률 28.8% 이상으│
│로 결정 │
│ －전년도 적용률의 상·하한선이 표준편차 2단계 범위 밖인 경우 2 │
│단계 범위 내에서 상·하한선 적용률 결정 │
│·전년도 상한적용률과 하한적용률의 차이값이 10% 미만인 자치단체 │
│는 단일적용률로 결정하도록 권장함. │
└─────────────────────────────────┘
| 2. 지방자치단체 평균 적용비율의 결정 ⑴ 지방자치단체별 종합토지세 과세표준액 결정 금년도 지방자치단체별 종합토지세 과세표준액 결정은 지방자치단체의 과세자율권을 보장하는 측면에서 전년대비 과세표준액 총액기준 인상률 15%를 초과하지 않는 범위 내에서 지방자치단체장이 지역실정과 재정여건을 고려하여 자율적으로 결정할 수 있도록 하였다. 각 지방자치단체는 이러한 과표결정의 자율성에 근거하여 과표 산정을 위한 개별공시지가 적용률을 결정하되 전년도 평균 적용비율이 전국 평균 32.2%보다 낮은 지방자치단체는 전국 평균에 근접하도록 상향 조정하여야 한다. 구체적인 방법은 전년도 적용비율의 전국 평균에 대한 표준편차가 2.7임을 고려하여 전년도 적용률이 표준편차 하한적용률 29.5% 이하인 지방자치단체는 29.5% 이상이 되도록 결정하고, 전년도 적용률이 표준편차 2단계 범위(26.8% 이하) 밖에 있는 자치단체는 2단계 범위 내로 인상조정하면 된다. 전년도 적용비율이 전국 평균보다 높은 지방자치단체의 경우도 지방자치의 논리에 따라 적용비율 인하의 과세자율권이 있는 것이지만 실제 인하하는 경우 재정수입이 전년도에 비해 줄어드는 문제 등이 야기될 수 있어 과세표준액이 최소 동결되는 범위 내에서 결정해야 한다. 그러나 주의해야 할 것은 보유과세인 종합토지세의 경우 과세표준 현실화가 중요한 정책목표임을 감안하면 각 지방자치단체가 적용비율을 결정함에 있어 과세표준액뿐만 아니라 적용비율 역시 전년대비 감소하여서는 아니된다. 이것이 의미하는 것은 과세표준액을 결정하여 이를 가능하게 하는 적용비율을 산출한다하더라도 개별공시지가 역시 변수로서 작용하므로 개별공시지가의 등락의 폭을 감안하여 과세표준액과 적용비율이 전년대비 감소하지 않도록 결정해야 한다는 것이다. 통상 개별공시지가가 전년대비 대폭 인상되는 경우 과세표준액을 전년대비 인상하더라도 적용비율은 낮아질 수 있다. ※월간조세 페이지 36 참조 ⑵ 필지간 적용비율의 결정 지방자치단체 내에서 필지간의 적용비율의 형평성 보장은 지방자치단체간의 평균 적용비율의 형평성 문제보다 훨씬 더 심각하고 중요한 문제이다. 지방자치단체간의 적용비율의 차이는 과세권의 자율성으로 설명가능한 측면이 있는 것이지만 단일 과세권의 범위 내에서 필지간 적용비율이 차이가 난다는 것은 과세자율권으로도 설명이 불가능한 납세부담의 불평등의 문제를 유발하기 때문이다. 이점에 있어 금년도 과세표준액 산정을 위한 적용비율 결정기준을 마련함에 있어 가장 중요하게 검토한 것은 바로 필지간의 형평성 달성이다. 각 지방자치단체는 금년도 필지의 단계별 적용비율을 결정함에 있어 전년도 단계별 적용비율과 비교하여 전년도 최저 적용비율보다는 높은 최저 적용비율을 결정하고, 전년도 최고 적용비율보다는 낮은 적용비율을 적용하여 최고·최저 적용비율간의 간격이 작아지도록 해야한다. 구체적으로 살펴보면 전년도 적용률의 상·하한선이 표준편차 1단계 범위 밖인 경우 1단계 범위 내에서 상·하한 적용률을 결정하고 전년도 적용비율이 표준편차 범위 내에 있는 경우 전년도 적용비율을 기준으로 상하 적용비율의 간격이 줄어들도록 결정하고, 전년도 적용률의 상·하한선이 표준편차 2단계 범위 밖인 경우 2단계 범위 내에서 상·하한선 적용률을 결정하면 된다. 그러나 가장 간명한 방법은 상하의 폭이 전년도보다 작아지도록 평균 적용률을 중심으로 값을 정하며, 전년도 상한적용률과 하한적용률의 차이값이 10% 미만인 경우는 지방자치단체의 평균적용비율을 단일적용비율로 결정하면 된다. 이 방법은 논리적 근거는 표준편차를 이용하는 방법보다 희박하지만 동일한 결과를 간명한 방법으로 도출할 수 있는 방법이다. ※월간조세 페이지 37 참조 Ⅶ. 지방자치단체의 적용비율 결정과 세액 전망 1. 지방자치단체의 적용비율 결정 전망 종합토지세는 각 기초자치단체가 개별적인 과세권자이나 과세표준액의 종합합산 및 별도합산과정을 통하여 서로 영향을 미치게 된다. 또한 과세표준액 단계별 누진세율을 적용하기 때문에 적용비율의 기준결정시점에서는 정확한 예측은 사실상 불가하다. 다만, 지침에 따라 각 지방자치단체가 적용비율을 결정한 결과 전국 평균 적용비율이 32.2%로 확정된다면 대표세율을 적용하여 국민전체의 담세액, 즉 세수의 추계는 할 수 있다. 그러나 통상 각지방자치단체의 적용비율 결정결과는 행정자치부에서 제시한 전국 평균적용비율과 차이가 발생한다. 그것은 각 지방자치단체가 과세권자로서 과세자율성을 가지고 있으며, 행정자치부 지침도 과세표준액 대비 15%범위 내에서 자율결정하도록 결정범위를 부여하고 있기 때문이다. 지방자치단체의 적용률 결정의 경향은 경제여건이 나쁜 1998년 및 1999년의 경우에는 적용비율이 지침보다 낮게 결정하고, 경제여건이 좋은 1997년 및 2000년의 경우에는 지침보다 높게 결정하여 각 지방자치단체장이 과세표준액 산정을 위한 적용비율 결정시 실제 담세력을 많이 고려하고 있음을 알 수 있다. 또한 개별공시지가의 변동상황과 비교하여 보면 개별공시지가가 전년대비 증가하는 경우에는 적용비율을 동결하거나 인하하여도 개별공시지가 상승에 따른 세액의 자연증가가 발생하므로 적용비율을 지침보다 낮게 결정하였으며 개별공시지가가 전년대비 하락하는 경우에는 그 반대현상을 보여왔다. [지침상의 적용비율과 실제결정 적용비율] |
┌───────┬────┬────┬────┬────┐
│ 구 분 │ 1997 │ 1998 │ 1999 │ 2000 │
├───────┼────┼────┼────┼────┤
│적용비율 지침 │ 30.0% │ 30.5% │ 30.0% │ 31.8% │
├───────┼────┼────┼────┼────┤
│실제 적용비율 │ 30.5% │ 29.2% │ 29.3% │ 32.2% │
├───────┼────┼────┼────┼────┤
│비 교 │증 0.5%P│감 1.3%P│감 0.7%P│증 0.4%P│
└───────┴────┴────┴────┴────┘
| 이러한 것을 종합하여 보면 금년도 경제사정과 전년대비 공시지가의 동향상 각 지방자치단체는 지침보다 낮은 수준의 전국 평균 적용비율이 결정될 요인이 있으며, 특히 내년도에는 지방자치단체장의 선거가 있는 해로서 선거를 의식한 지방자치단체장이 적용비율의 인상에 소극적일 가능성이 크다. 그러나 한편으로는 지방자치단체에 대한 재정교부금산정시 과세표준액 현실화율(개별공시지가 적용비율)이 높은 자치단체에는 인센티브를 주도록 하고 있고, 행정자치부 지침에서 전국평균 기준적용비율보다 낮은 자치단체는 전국 평균에 근접하도록 적용비율을 인상하여 상향 평준화하도록 하여 32.2%보다 높은 적용비율이 결정될 가능성을 무시할 수 없다. 2. 담세액 전망 적용비율 결정기준인 전국평균 32.2%에 부합된 적용비율이 결정되는 경우 개별공시지가의 증가에 따른 세수의 자연증가효과에 따라 국민전체 담세수준은 전년대비 2.69%정도 증가할 것으로 예측된다. 그러나 과세표준액에 대한 단계적 누진체계의 특징과 인별 합산방식에 따라 10만원 미만의 납세의무자가 부담해야 할 세액은 전년도와 동일하거나 소폭 상승할 것이나 소수의 고액납세의무자의 담세액은 대폭 상승할 가능성이 있다. [예상 적용비율별 세수전망] (단위：백만원) |
┌────────┬──────┬────────────────────┐
│ 구 분 │ 2000년도 │ 2001년도 │
├────────┼──────┼──────┬──────┬──────┤
│ 적 용 률 │ 32.2% │ 32.2% │ 33.0% │ 33.9% │
├────────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│ 과 표 │315,215,627 │ 323,700,591│ 331,742,842│ 340,790,371│
│ │ │ (2.69%)│ (5.2%)│ (8.11%)│
├────────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│ 세 액 │ 1,363,896 │ 1,400,609│ 1,435,407│ 1,474,555│
│ │ │ (2.69%)│ (5.2%)│ (8.11%) │
├────────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│1인당 납세부담액│ 94.6천원 │ 94.4천원 │ 96.7천원 │ 99.4천원 │
│ │ │ (－0.23%) │ (2.2%) │ (5.04%) │
└────────┴──────┴──────┴──────┴──────┘
| 적용비율 결정결과가 표의 경우와 같이 예상되는 경우 최소 각 5.2% 및 8.11% 정도 상승할 것으로 예상되나 단계별 누진세율 구조의 특성상 적용비율의 인상폭이 크면 클수록 실제 담세액 역시 누진적으로 증가할 것이므로 5.2% 및 8.12% 보다 더 많이 증가할 것이다. 개인별 납세의무자에게는 국민 전체의 담세수준은 하나의 참고자료일 뿐이며 실제 담세액의 결정에서는 크게 중요한 것은 아니다. 실제 지방자치단체로 살펴보면 개별공시지가의 40% 이상을 과표로 산정하는 자치단체도 있고 25% 정도만 과세표준액으로 산정하는 자치단체도 있다. 따라서 과세대상 소재지 지방자치단체가 적용비율을 어떻게 결정하는지에 따라 구체적으로 결정될 것이며 다만 증감정도는 전국평균의 동향을 가지고 예측 가능하다. 다만, 과세대상 토지가 전국적으로 분포하는 한국통신, 한국전력 등 고액납세자인 공사의 경우는 거의 전국적인 변동 추이와 유사하게 변동할 것이다. Ⅷ. 종합토지세 관련 정책적 논의 1. 종합토지세제의 평가와 개선 서두에서 종합토지세의 특징을 토지공개념에 입각한 정책과세로서 인별종합합산 누진세체계로 규정하였다. 종합토지세의 평가와 개선의 논의는 이에 기초하여 논의된다. 먼저, 토지공개념에 입각한 정책과세로서의 정책목적의 달성 여부 및 장래 존속성이 논의되어야 한다. 종합토지세와 더불어 토지공개념에 입각하여 도입된 제도는 택지초과소유부담금·토지초과이득세·개발금부담이며 이들 제도 중 택지초과소유부담금·토지초과이득세는 위헌의 소지로 폐지되었으며, 개발부담금 역시 유보된 상태여서 종합토지세만이 유일하게 남아 있다. 이들 제도가 토지소유의 과다보유를 억제하고 토지이용의 효율성을 높혔는지의 목표달성 여부에 대한 공식적인 평가가 이루어진 바는 없다. 그러나 외환위기 등 경제위기, 금융자산에 대한 투자 등 자산 포트폴리오 구성의 변화 등 복합적인 요인이 결부되기는 하였지만 1990년대 중반 이후 토지가격의 안정 및 투기붐이 억제된 사실로 볼 때 정책효과를 무시할 수는 없다고 보여진다. 종합토지세와 관련한 존속의 여부 등 제도개선의 측면에서는 정책효과의 달성 여부의 평가는 중요하지 않은 것이다. 즉 세제목적의 측면이 아닌 운영적 측면에서 보면 종합합산적 누진과세의 특징상 부과의 절차의 복잡성, 지방자치단체 과세자율권의 제한 등 지방세체제에 부합되지 않은 문제점을 야기 시키고 있기 때문에 정책목표의 달성 여부에 관계없이 제도개선의 여부를 논의하여야만 하는 시점이라는 것이다. 예컨대, 종합합산의 과정상 과세기준일을 기준으로 하는 과세표준액 확정시에 당해 자치단체는 세수를 확정하지 못할 뿐만 아니라, 다른 지방자치단체의 결정에 따라 세수가 변하는 등 자치시대의 지방세논리와 맞지않는 점이 있으며 세액결정을 행정자치부에서 계산하여 다시 배분하여야 하는 절차상의 복잡한 문제점이 있다. 이점에 있어서 10년 이상을 운영한 결과 종합토지세의 토지투기억제의 정책목표가 달성되었다면 달성되었기 때문에, 정책효과가 없었다면 실효성이 없기 때문에 개선을 검토하여야 한다는 것이다. 개선방법에 있어서는 과표합산 단위의 축소(과세권자별), 합산방법의 폐지 등 과세단위별 과세가 이루어지는 방법으로의 개선이 필요한 것으로 판단되나 어느 경우든 종합토지세의 세액이 줄어드는 문제가 발생하고 지방재정안정을 위해 동일한 수준의 세수를 확보하기 위하여는 과세대상별 세율의 인상조정이 필요한바 이 과정에서 조세저항이 유발될 가능성이 있다. 실제 서울의 구를 대상으로 과세권별 합산방식에 의하여 세액을 산출하여 본 결과 세수가 25%에서 30%정도 줄어드는 것으로 나타났다. 2. 거래과세 완화와 보유과세 강화 최근 논의되고 있는 보유과세 강화의 논의는 조세정책적 측면에서 보면 오래전부터 논의하여 온 것이며, 정책과제로도 추진하여 온 것이다. 1990년대 문민정부의 경우 신경제 5개년 계획에서 강력 추진하여 1990년도 종합토지세의 과표현실화율이 15%에 불과한 것을 1995년도 31.5%로 인상하였으며, 현정부 역시 국민의 정부 100대 정책과제로 선정하여 추진하여 왔다. 현재 논의되고 있는 보유과세 강화 및 거래과세의 논의가 부동산에 대한 자산관리방식의 변경에 의한 거래단계의 다단화에 대한 세제적 합치 등의 필요성에 의한 것이지만 기본적으로 그 배경에는 거래활성화를 통한 경기부양의 측면이 있음을 무시할 수 없다. 이점에서 판단하면 현재시점에서 보유과세 강화에 따른 문제점들과 현실적 가능성을 충분히 검토하였는지에는 의문이 있다. 1990년대 초처럼 종합토지세 과표 현실화율이 15% 정도에 머물고 있는 경우에는 보유과세 강화를 위한 현실화의 추진이 시급한 과제이고 당위성이 있지만 과표 현실화률이 33%에 이르고 있는 시점에서는 그리 단순한 문제가 아니다. 우선 종합토지세 등 보유과세는 대다수의 납세의무자에게는 주부들이 생활비에서 납부하는 장바구니세이며, 또한 자산을 보유함에 따라 주어지는 수익이 현실화되지 않은 상태에서 납부하는 것으로서 담세액의 증가는 납세자들의 조세저항을 유발하기 쉽다. 또한 종합토지세의 합산누진과세의 특징상 보유과세의 강화에 따른 현실화율의 인상은 10만원 이상의 고액납세의무를 지는 납세의무자의 조세부담률을 누진적으로 증가시키게 되는 결과를 초래한다. 따라서, 고액납세자의 대부분이 기업이나 공기업들인 것을 감안하면 기업활동을 위축시켜 경기부양 등 목적으로 하는 정책효과를 달성하지 못할 가능성도 크다고 보여진다. 이점에 있어 보유과세 강화의 문제는 과세표준의 현실화 정도, 적정 담세수준, 외국 사례와의 비교, 추진시 담세수준에 미치는 영향 등을 종합적으로 검토하여야 할 문제이다 |
