현 진 권

한국조세연구원 연구위원

<편집자 주> 이 논문은 필자가 한국조세연구편집자 원에서 주최한 제34회 납세자의 날 기념 심포지엄에서 발표한 자료를 바탕으로 수정 및 요약한 것입니다.

이 논문은 필자가 한국조세연구원에서 주최한 제34회 납세자의 날 기념 심포지엄에서 발표한 자료를 바탕으로 수정 및 요약한 것입니다. Ⅰ. 서 론 조세정책에 있어서 조세행정에 대한 중요성은 많은 연구들에서 지적되고 있다¹⁾. 조세행정이 조세제도에 따라 납세자의 자발적 납세협력을 유도하기 위해서는 세무조사 등과 같은 여러 가지 정책수단을 활용하여야 한다. 또한 바람직한 조세행정은 납세자의 납세협력비용과 세무당국의 행정비용을 최소화하여야 한다. 조세행정의 생산성을 정확하게 평가하는 데에는 공공부문이 가지는 특성 때문에 여러 가지 어려움이 따른다. 즉, 조세행정이 창출하는 생산물의 실체를 규정하기 힘들고, 생산물이 하나가 아닌 여러 가지로 구성되는 속성을 가지고 있기 때문이다²⁾. 그럼에도 불구하고, 현재 우리나라의 탈세규모와 체납수준을 볼 때, 조세행정이 개선되어야 할 여지는 충분히 있다. 바람직한 조세행정 체계를 논의하기 위해서는, 과거 조세행정의 효율성에 대해 분석 및 평가하는 것이 매우 중요한 과제라고 할 수 있다.

1) 대표적인 연구로 Bird(1991)를 들 수 있다. 2) 공공부문의 평가가 민간부문과 다른 특성에 대한 자세한 설명과 측정방법에 대한 종합적인 고찰은 박재완 외(1997)를 참조하기 바란다.

우리나라의 조세정책에서 대표적인 가장 고질적인 문제로는 탈세, 계층간 세부담의 불공평성, 세무부조리 등을 들 수 있다. 이러한 문제들을 근본적으로 해결하기 위해 국세청에서는 1999년 국세행정개혁안을 발표하고, 개혁다운 개혁을 의욕적으로 추진하고 있는 중이다³⁾. 1999년 국세행정개혁안은 신고납부제도를 근간으로 세무조사와 납세서비스를 강화하는 방향으로 정책수단을 활용하는 것이다. 이는 신고납부제도하에서 자발적인 납세협력을 강조하는 세계적인 추세와 같은 맥락이다. 1999년 국세행정개혁안이 기존의 개혁안과는 근본적으로 다르므로, 이의 우리나라 조세행정에서의 의미를 파악하는 것은 새로운 세무행정의 틀을 정착시키는 데 중요한 과제라고 하겠다. 정보기술의 발달과 정보화 추세는 조세행정의 틀을 급속도로 바꾸고 있는 실정이다. 투명한 조세행정 체계를 확보하기 위해 많은 정책적 노력이 있었음에도 불구하고, 이러한 노력들이 성공할 수 없었던 가장 중요한 요인은 불투명한 거래환경이 변화하지 않았기 때문이다. 정보기술의 발달로 인해 거래환경이 투명하게 혁명적으로 변화해감에 따라, 조세행정은 누구도 예측할 수 없을 정도로 빠르게 발전해갈 것이다. 그러므로 정보기술과 정보화가 우리나라 조세행정에 미치는 영향을 논의하는 것은, 조세행정의 향후 방향을 제시하는 데 매우 중요한 작업인 것이다. 본 연구는 국세청을 중심으로 우리나라 조세행정의 효율성을 평가하고, 현재 진행중인 1999년 국세행정개혁안이 우리나라 조세행정의 흐름에서 차지하는 의미를 살펴본다. 아울러 우리나라 조세행정 체계에서 정보기술의 발전과 정보화 수준이 어느 정도인가를 살펴보고, 향후 이러한 정보화 과정이 조세행정을 어떻게 바꾸어 놓을 것인가를 예측한다. 이를 바탕으로 조세행정의 미래와 바람직한 방향에 대해 논의한다. Ⅱ. 조세행정과 납세행위 1. 조세행정의 중요성 조세측면에서 국가의 역사를 조명해 보면, 일반적으로 국가는 국민들로부터 조세징수를 극대화하려고 하였다. 이러한 국가의 조세징수 행위를 견제하기 위해 국민들로부터 거두어들이는 세부담의 수준을 결정하는 정책은 정부 자체적으로만 의사결정을 할 수 없도록 하여, 국민을 대표하는 의회를 통해 이루어지도록 하였다. 우리나라에서도 조세법률주의에 의해 조세정책은 국회에서 결정하도록 되어 있다. 그러나 정부의 조세 행사권을 제한하기 위한 조세법률주의라 하더라도 실제로 정부는 조세행정이란 정책수단을 사용해서 얼마든지 조세정책을 조정할 수 있다. 일반적으로 거시경제모형이나 조세정책을 평가하는 모형에서는 주어진 조세정책이 현실에 그대로 반영된다는 가정하에 분석을 시도하고 있다. 그러나 납세자의 입장에서는 제도와는 관계없이 세부담을 가능하면 최소화하려 한다. 이때 납세자의 탈세를 정확히 파악할 수 있는 조세행정의 인프라가 제대로 구축되어 있지 않으면, 납세자는 제도에 규정된 세부담을 쉽게 회피하게 될 것이다. 그러므로 조세행정은 조세제도와 현실을 연결시켜 주는 중요한 정책수단이 되는 것이다. 조세행정의 중요성이 부각된 것은 그리 오래되지 않은데, IMF를 중심으로 1980년대부터 조세행정에 대한 관심이 높아졌다. 이는 조세행정의 체계가 제대로 이루어지지 않은 국가들로서는 아무리 이상적인 세제개혁을 추진한다고 해도, 결코 개혁이 현실화될 수 없기 때문이다. Bird(1991)는 조세행정 개혁이 뒤따르지 않는 조세개혁은 절대 성공할 수 없음을 강조하면서, 조세제도의 개혁에 앞서 조세행정의 개혁의 중요성을 주장하였다. 2. 조세행정의 정책수단 납세자의 납세행위에 대해 경제적 접근법을 시도한 것은 오래되지 않았다. 납세행위를 설명하기 위해 범죄 경제학(Economics of Crime)의 기본구조를 사용하여 분석한 대표적인 연구로 Allingham and Sandmo(1972)를 들 수 있다. 이 연구를 중심으로 납세자의 납세행위를 분석한 연구는 다양하게 발전되었으나, 분석의 기본적인 틀은 세무당국의 조사를 받을 확률하에서 납세자의 탈세규모 기대치를 최대화하는 것이다. 이러한 이론적인 구조하에서 납세자의 성실납부를 유도하기 위해서는 세무조사대상 선정 비율, 발각되었을 때의 가산세율 등이 중요한 정책수단으로 사용되었다. 우리나라 조세행정에서 납세자의 성실납부를 유도하기 위해 이러한 정책수단을 어떻게 활용하였는가를 간단히 살펴본다. 먼저 전체 납세자 중에서 세무조사 대상 선정비율을 살펴보면 소득세의 경우 약 0.2∼0.3%, 부가가치세의 경우에는 0.1% 수준을 보여준다⁵⁾. 선진국의 경우 조사선정비율이 약 1∼2% 정도이므로, 우리나라의 조사선정비율이 매우 낮은 수준임을 알 수 있다.

3) 조세행정 개혁을 통해 이러한 문제를 모두 해결할 수 없다. 조세행정 개혁과 아울러 제도 및 환경개혁이 뒤따라야 한다. 우리나라 조세정책 개혁과제에 대한 종합적인 토의는 현진권과 윤건영(1999)을 참고하기 바란다. 4) 개인적으로 우리나라 세무행정의 역사에서 가장 획기적인 전환점으로 1966년 국세청 개청과 1999년 국세행정개혁을 들고 싶다. 5) 상대적으로 탈루규모가 심각한 과세특례 대상 납세자의 경우 조사선정비율은 0.01%로 거의 조사대상에서 면제되어 있는 실정이다.

우리나라 가산세율을 살펴보면 세목별 및 불성실 유형별로 복잡한 구조를 가지고 있지만, 대체로 10∼15%의 가산세율을 나타내고 있다. 선진국의 경우 국가별로 가산세율이 매우 다양하지만, 대체로 우리나라보다 휠씬 높은 수준이다6). 우리나라의 경우는 가산세율이 상대적으로 낮은 대신 조세범처벌법에 의하여 국세청에서 고발할 수 있으며, 이때 적용되는 벌칙수준은 매우 높은 실정이다. 그러나 실제로 운영되는 실태를 보면, 국세청에서 고발하는 건수는 매우 적으므로, 조세범처벌법이 납세자의 성실납부에 미치는 영향은 미미한 것으로 판단할 수 있다. 이상을 통해 납세자의 성실납부를 유도할 수 있는 국세청의 정책수단인 세무조사 선정비율과 가산세는 대체로 낮은 수준임을 알 수 있다. 따라서 납세자의 성실납부 정도는 대체로 낮을 것임을 쉽게 예상할 수 있다. 3. 납세자의 납세행위 실태 조세정책이 제도에 맞추어 실현되지 않는 주요 요인으로는 탈세와 체납을 들 수 있다. 탈세는 과세표준의 일부 혹은 전부를 세무당국에게 숨기는 행위이고, 체납은 징수가 결정되었지만 주어진 기간 내에 납부하지 않은 것을 의미한다. 조세제도와 조세행정의 괴리는 탈세와 체납규모를 통해 그 심각성을 파악할 수 있다. 우리나라의 탈세규모가 어느 정도 심각한지에 대한 판단기준으로 가장 보편적인 접근법은 국제간의 비교이다. Yoo and Hyun(1998)에 의하면 우리나라 자영자의 탈루규모를 100으로 표준화할 경우, 대만이 81, 독일이 40%로 비교적으로 높은 수준을 보여주었다. 납세자의 징수결정된 세부담 중에서 체납된 규모를 살펴본다7). <표 1>은 특정 해에 발생한 flow 개념의 체납발생액과 기준연도의 stock 개념인 총체납액을 내국세와 비교한 결과를 보여준다. 1998년의 경우 내국세액과 비교할 때 총체납액의 규모는 약 24%, 체납발생액은 16% 수준을 보여준다. <표 1> 체납액 규모의 비교 (단위: %)

(단위: %)
	총체납액 / 내국세	체납발생액 / 내국세
199319941995199619971998	17.716.416.116.518.323.8	12.1 9.110.610.411.15.6
자료: 국세청, 『국세통계연보』, 각 연도.

6) 각국의 가산세율에 대한 자세한 내용은 손광락(1997)에서 잘 설명하고 있다. 7) 체납실태에 대한 구체적인 자료 및 정책현안에 대해서는 현진권(1999)을 참고하기 바란다.

Ⅲ. 국세행정의 추이와 평가 국세행정의 효율성을 평가하기 위해서는 우선적으로 국세행정의 성과를 나타내는 지표를 선정하여야 한다. 공공부문의 산출물은 다양한 것이 특징이므로, 민간부문처럼 하나의 성과지표로 평가할 수 없는 어려움이 있다. 그러므로 국세행정의 성과를 나타낼 수 있는 여러 가지 지표를 사용하여 전반적인 추세를 살펴보도록 한다. 국세행정의 궁극적인 목표가 세수 확보에 있는 만큼, 세수규모가 가장 중요한 정보가 된다. 또한 탈루소득에 대하여 징세하기 위한 조사건수도 국세행정 노력의 중요한 지표가 될 수 있을 것이다⁸⁾. 국세행정은 납세자들에게 세무관련 서비스를 제공하는 기관인만큼 납세자의 만족도가 중요한 고려사항이 될 것이다.

8) 세무조사에 대한 시계열 자료는 매우 한정되어 있으므로, 정확히 평가하기가 어려운 면이 있다. 상대적으로 시계열 자료로 확보되어 있는 자료가 조세범칙 조사실적에 관한 것이다. 조세범칙 조사실적은 전체 조사실적의 극히 일부분에 속하므로, 세무조사를 평가하는데 조심스러운 해석을 필요로 한다.

<표 2> 국세행정 성과지표의 유형

고 려 사 항	지 표
국세행정의 목표국세행정의 노력납세자의 만족도	징수세액 100원당 징세비납세자 백만명당 조세범칙 조사건수납세자 만명당 소송건수

이상 세 가지 지표의 시계열적 특성은 <표 3>과 같다. 시계열적 특성이 서로 일치하지 않으나 세 가지 성과지표를 종합적으로 비교해 볼 때 비교적 국세행정이 개선되고 있다고 강하게 주장하기는 어려운 것 같다. 국세행정의 투입요소로서 노동과 자본에 대한 시계열 특성을 살펴본다. 투입요소로 국세청 전체 직원수와 인건비를 제외한 국세청 예산을 지표로 사용하여 살펴보면 납세자수 1,000명당 직원수는 대체로 감소하는 추세이며, 인건비를 제외한 국세청 예산은 변화가 심하지만 대체로 증가하는 추세를 보여준다9). 그러므로 국세행정 서비스를 창출하는 데 있어서 노동의 양은 감소하는 반면, 자본지출에 대한 투입은 증가하는 추이임을 알 수 있다. 이는 국세행정조직이 노동보다는 자본중심으로 전환하는 추세를 보여주는 것으로, 바람직한 방향으로 평가할 수 있다. <표 3> 국세행정의 산출성과지표 (단위: 원, 건) (단위: 원, 건) 자료: 국세청, 『국세통계연보』, 각 연도. 재경부, 『결산개요』, 각 연도.

	징수세액 100원당 징세비	납세자 십만명당 소송건수	납세자 백만명당 조세범칙 조사건수
1977197819791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998	1.531.411.271.211.261.281.181.151.151.131.050.970.960.930.990.980.970.920.910.930.910.91	13.413.417.410.817.819.931.226.331.930.432.921.723.527.224.134.124.830.024.125.820.615.2	209.0 119.6 114.9 124.3142.8 67.4  57.8  17.8  2.4   2.3   1.9  14.5   4.5   2.4  1.4   0.6   4.6   1.6   2.3   2.9  4.2  11.9

<표 4> 국세행정의 투입지표

(단위: 명, 만원)
	납세자 1,000명 세무공무원 수	납세자 1,000명당 사업비1)
1977197819791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998	6.15.75.75.65.55.45.04.54.54.34.03.93.83.93.43.22.92.82.72.62.52.5	3,008 2,6302,3921,6641,9632,1731,8951,7201,8011,7282,0622,2362,4562,4192,4802,5772,4702,6883,1493,7613,7523,325
주: 1) GDP deflator(1995=100)을 사용한 불변가격임.자료: 국세청, 『국세통계연보』, 각 연도.  재경부, 『결산개요』, 각 연도.        IMF, International Financial Statistics Yearbook, 1999.

Ⅳ. 1999년 국세행정개혁의 평가 1. 국세행정개혁의 기본방향 우리나라 국세행정은 국세청 개청 이후 정부부과제도를 근간으로 이루어져 왔다. 정부부과제도를 운영하기 위해서는 세무당국이 납세자에 대한 완전한 정보를 가져야 하므로, 지역담당제를 필요로 하게 된다. 또한 특정 납세자들에 대한 정보가 상대적으로 부족한 경우에는 표준소득률과 같은 정보를 절대적으로 활용하여야 했다. 국세행정이 이러한 체계하에 운영됨에 따라 야기되는 문제점으로 대표적인 것이 계층간 세부담의 불공평, 탈세, 세무부조리 등을 들 수 있다. 납세자들의 조세정책의 불합리성에 대한 불만이 높아짐에 따라 개혁의 수요가 높아질 수밖에 없었다. 국세청은 1999년에 개청 이후 가장 획기적인 개혁안을 발표하였다. 개혁의 근간은 정부부과제도에서 신고납부제도로 국세행정의 철학을 바꾸는 것이었다. 국세행정의 기본철학을 개혁함에 따라 이를 달성하기 위한 전략들도 대폭 개혁하는 방향으로 제시되었다. 지역담당제 폐지, 세무조사 강화, 납세자 서비스 강화, 국세행정 조직개편 등이 근본철학의 변화로 파생된 개혁안이다. 2. 평 가 국세행정개혁의 기본방향은 신고납부제도의 정착이다. 우리나라의 세정기반은 명목적으로는 신고납부제도를 이루고 있지만, 실제로는 정부부과제도로 운영되었다. 1996년 소득세 부문에서 신고납부제도를 도입하였다고 해서 과거 정부부과제도로 운영되었던 관행을 하루아침에 바꿀 수 없다는 논리가 지배적이었다. 물론 우리나라 납세자의 납세의식 수준을 볼 때 충분히 공감이 되는 논리이다. 그러나 조세행정이 나갈 방향이 신고납부제도밖에 없다는 것은 선진국을 포함하여 공통적으로 느끼는 정책방향이다. 이는 경제활동이 복잡해지고, 행정비용이 한정이 되어 있는 현실에서 어쩔 수 없는 방향이자 바람직한 것이다. 조세행정은 신고납부제도를 근간으로 납세자의 자발적인 납세협력을 유도하여야 한다. 그런데 조세행정력에는 한계가 있으므로, 효과적으로 납세자의 납세협력행위를 유도하는 수단으로 세무조사를 활용하여야 한다. 그리고 세무공무원의 수를 늘릴 수는 없지만, 세무조사 및 가산세 수준을 조절함으로써 납세자의 성실납부를 얼마든지 유도할 수 있다. 또한 세무조사를 효율적으로 추진하기 위해서는 관련 납세정보가 모두 축적되어야 한다. 즉, 정보와 세무조사라는 정책수단을 사용하여 선진세정의 체계를 갖출 수 있는 것이다. 과거 납세자료 위주의 세정체계로는 절대 세정개혁을 성공적으로 수행할 수 없다. 자료체계는 세무공무원보다는 전산에 대한 투자를 확대하여 정보의 축적을 통해 저절로 흘러가게 해야 한다. 즉, 세무조사 위주로 인적자원을 배분할 필요성이 있는 것이다. 국세청의 개혁방향은 이처럼 신고납부제도의 정착을 위해 세무조사와 납세서비스 위주의 세정체계를 확립하는 것이다. 그래서 정부부과제도의 수단인 지역할당제를 과감히 철폐하였고, 표준소득률도 폐지할 예정이다. 또한 개청 이후 지금까지 운영하였던 세목별 조직을 기능별 조직으로 개편하는 등 개혁다운 개혁을 시도한 것이다. 현재 국세청에서 추진중인 세정개혁은 개청 이래 처음으로 개혁다운 개혁이라 할 수 있겠다. 과거에도 세정개혁이라는 기치를 내걸고 해마다 추진해 왔었지만 개혁이라기보다는 단기적인 홍보 위주의 가시용이 대부분이었다. 이번에 추진중인 세정개혁이 과거와 다른 점은 국세행정이 앞으로 지향해야 할 방향에 대한 확실한 방향을 제시하였고, 이를 바탕으로 국세청 내부의 고통 혹은 비용을 기꺼이 치를 의지를 충분히 보여주었다는 것이다. 현재의 개혁방향에서도 제시되고 있지만, 성공적 개혁을 위해 재삼 강조하는 의미에서 향후 지속적으로 추진해야 할 과제를 제시한다. 첫째, 다시 한번 신고납부제도 정착의 중요성을 강조하고 싶다. 우리나라 납세자의 납세의식 수준은 너무도 낮은 것이 사실이나, 이러한 현실을 너무 강조하다 보면 개혁방향을 잃어버리기 쉽다. 개혁은 이상이므로, 현실 논리는 개혁방향에 대해 항상 도전을 가해올 것이다. 기왕 추진한 개혁의 성공을 위해 현실논리를 극복하기 위해 홍보, 교육 등의 정책수단을 최대한 활용해야 한다. 우리와 상황이 너무도 유사한 나라로 영국을 들 수 있다. 영국은 1996년 소득세제에 대해 신고납부제도를 도입한 후, 오래된 납세자의 관행을 변화시키기 위해 엄청난 예산을 홍보 및 교육에 투자하여 신고납부제도의 정착을 단시일 내에 성공시켰다. 이 예에서 우리가 배워야 할 시사점이 있다. 둘째는 세무조사에 대한 투명성의 확보이다. 세무조사가 투명하지 못하면 국세청의 세무조사라는 정책수단에 대해 납세자의 신뢰가 형성될 수 없다. 세무조사가 조세행정 목적 이외의 정책수단으로 활용된다는 납세자들의 선입관을 바꾸어야 한다. 이를 위해서는 세무조사 대상자 선정 및 구체적 과정을 납세자들에게 모두 밝혀야 한다10). 이러한 투명한 규율 속에서 납세자는 성실납부를 할 것인가에 대한 고민스런 게임을 세무당국과 하게 되는 것이다. 정치권에서 있었던 세풍사건과 같은 예는 국세청으로 보면 불명예이지만, 보는 관점에 따라서는 절호의 찬스가 될 수 있다. 국민들의 관심이 높은 시기에, 투명한 세무조사를 위한 구체적이고 종합적인 개편안을 제시하면, 정치권의 영향에서 국세청이 벗어날 수 있게 되는 것이다.

9) 인건비를 제외한 국세청 사업비의 추세를 평가하기 위해 GDP 디플레이터를 사용하여 1995년 불변가격으로 환산하였다. 10) 객관적이고 과학적인 세무조사 선정이 이루어지는 대표적인 국가로 미국을 들 수 있다. 탈세자의 특성에 따른 유형을 객관적으로 파악하기 위한 자료로 TCMP(Tax Compliance Measurement Program) 활용이 널리 알려져 있다. 이 자료는 3년 주기로 약 5만명 정도의 납세자를 선정하여 심도 있게 세무조사를 실시한 후, 개별 납세자에 대한 성실납세 실태를 데이터베이스로 축적한 것이다. 이 자료를 활용함으로써 납세자 유형별 성실도 분석이 가능하고, 이를 바탕으로 가장 탈세의 확률이 높은 납세자를 선정하는 기초자료로 활용한다. 무작위 추출보다 이 자료의 분석결과를 바탕으로 추출할 경우 더욱 효과적이며 효율적인 세무조사를 시행할 수 있다. TCMP 자료를 사용한 분석결과는 세무조사 대상자를 선정하는 과학적인 절차인 DIF(Discriminant Function)의 개발에 중요한 자료로 사용된다.

아무리 이상적인 개혁이라고 해도 추진력이 없으면 절대 성공할 수 없다. 이제 개혁방향을 확고히 세웠으니 구체적인 실행안을 통해 추진해 나가야 한다. 국세청 내부의 공감대 형성과 외부전문가의 지원, 홍보 및 교육 등과 같은 수단을 최대한 활용하여 추진하게 되면 그 효과는 가속화될 것이다. Ⅴ. 정보기술의 발달과 조세행정의 변화 1. 조세정책에서 정보의 중요성 우리나라 조세정책의 대표적인 문제점으로 탈세, 소득계층간 세부담 불공평성, 세무부조리 등을 들 수 있다. 이러한 문제들에 대한 요인은 여러 가지 관점에서 조명해 볼 수 있지만, 정보측면에서 보면 세무당국과 납세자간에 비대칭적인 정보관계를 유지하기 때문이다. 즉, 세무당국은 납세자들의 소득구조에 대한 완전한 정보를 가지고 있고, 납세자들은 어려운 세제 및 세정절차에 대한 완전한 정보를 가지고 있다고 가정해 볼 때, 이러한 문제점은 대부분 해결될 수 있을 것이다. 그러므로 합리적인 조세정책을 정착시키기 위해서 정보는 매우 중요한 역할을 한다고 할 수 있다. 지금까지 조세행정에서 완전한 조세정보를 세무당국과 납세자들이 공유하기에는 여러 가지 문제가 있었으므로 현실화될 수 없었다. 이는 완전한 정보공유를 위한 정보기술이 세무당국과 납세자들에게 완전히 보급되지 않았기 때문이다. 현대에 있어서 가장 커다란 환경변화로 개방화와 정보기술의 발전을 들 수 있다. 이러한 환경변화로 인해 기존의 패러다임이 변할 수밖에 없게 되었고, 조세행정도 이러한 환경변화에 가장 민감하게 변할 수밖에 없다11). 과거의 낡은 정보기술체계하에서 납세자들이 특정정보에 접근하는 데에는 비용이 수반되었으므로 정보보급에 한계를 가질 수밖에 없었다. 그러나 정보기술이 점차로 발전함에 따라 납세자들은 새로운 정보기술을 통하여 정보에 대한 접근이 쉽고 또한 별다른 비용 없이 가능하게 되었다. 이러한 환경변화는 조세행정을 새로운 패러다임으로 나아가게 할 것이며, 현재 우리나라가 겪고 있는 조세정책상의 문제를 근본적으로 해결할 수 있을 것이다. 세계는 정보화라는 구조변화를 빠른 시간 내에 달성하기 위해 경쟁을 하고 있다. 정보화는 정보기술의 보급과 사회구성원들의 정보이용실태 등에 의해 이루어지는 총체적인 개념이다. 우리나라의 정보화는 좁은 국토, 정보화에 대한 높은 수요 등과 같은 요인에 의해 비교적 빠른 속도로 진행되고 있다.

11) 디지털 경제로의 변화가 주는 의미에 대한 미국 상무성의 종합적인 고찰은 노영훈과 심재진(1999)을 참조하기 바란다. 특히 기술개발로 인한 조세행정의 변화 및 조세정책상의 주요 현안에 대한 연구는 최근에 매우 활발하게 진행되고 있다. 노영훈, 홍범교, 연태훈(1999), Baldwin(1996), Bonnet(1998), Fox(1997), Jenkins(1996) 등을 들 수 있다.

2. 정보화에 따른 조세행정의 변화 가. 홈페이지 활용 국세행정개혁안 중 정보화 관점에서 획기적인 수단으로, 1999년 3월에 개설하여 운영하기 시작한 국세청 홈페이지를 들 수 있다. 홈페이지의 이용을 통해 납세자들은 조세관련 정보를 비용부담 없이 빠르게 확보할 수 있고, 또한 납세자들에 대한 완전한 조세정보체계를 구축할 수 있는 획기적인 매개체로서 작용하게 될 것이다. 나. 인터넷을 이용한 세무신고 정부부과제도하에서는 납세자들이 세무신고를 할 경우, 담당공무원과 상의하기 위해 반드시 관할 세무서를 방문하였다. 그러나 신고납부제도하에서는 납세자 본인의 신고액은 본인의 책임이므로, 세무공무원과 개별적으로 접촉할 필요가 없다. 이에 따라 세무서를 방문할 필요가 없이, 우편신고를 통한 세무신고가 권장되었다. 그러나 우편신고는 신고내용이 납세자로부터 세무공무원에게 전달될 때까지 상당한 시간이 소요되며, 납세자 입장에서는 우체국의 이용과 같은 부담이 여전히 존재하게 된다. 인터넷을 이용한 세무신고는 납세자 입장에서 거의 비용이 들지 않고, 빠른 시간 내에 신고내용이 세무공무원에 전달되는 장점이 있다. 신고납부제도 하에서는 인터넷을 이용한 세무신고가 가장 효과적이며 효율적인 신고방법이 될 수 있을 것이다.v 인터넷을 이용한 세무신고가 장기적으로 나아가야 할 신고방법이지만 아직까지 실용화 단계는 아니다. 2000년 부터 부가가치세 신고에 대해 세무대리인을 통할 경우, 전자신고가 가능하도록 준비단계에 있다. 향후 모든 세목에 대해 전자신고가 활성화될 경우, 납세자의 납세협력비용과 세무당국의 행정비용은 급격히 줄어들 것이며, 신고납부제도의 정착을 가속화시키는 결과를 가져다 줄 것이다. 국세행정에서는 납세자의 전자우편주소를 파악하여, 개별 납세자들에게 관련 세무정보를 제공할 수 있도록 계획하고 있다. 개별 납세자의 전자우편을 통한 정보 제공은 낮은 행정비용으로 해당 납세자의 특성을 최대한 고려하여 납세서비스를 제공할 수 있다. 이는 세무당국과 납세자간 정보의 흐름이 적시에 그리고 빠른 시간 내에 이루어질 수 있도록 하기 때문에 비대칭적 정보로 인해 야기되는 여러 가지 문제를 해결할 수 있다. 향후 모든 납세자가 모두 전자우편주소를 가지게 되는 체계하에서는 투명한 세무행정체계를 쉽게 구축할 수 있을 것이다. 다. 「조세 / 재정 정보 데이터베이스」 구축 과거 우리나라의 조세정책에 대한 관심은 매우 저조하였다. 조세는 국민들에게 부담을 주는 것이므로 국민들은 조세정책에 대해 부정적인 선입관을 가지고 있다. 납세자들의 조세정책에 대한 무관심, 감정적이며 부정적인 태도로 인해 아무리 합리적인 조세정책을 입안하였다고 해도, 납세자들을 논리적으로 설득하기에는 어려운 측면이 있다는 사실을 부정할 수 없다. 그러나 납세자의 세부담이 증가하고, 정부정책에 대한 국민들의 비판기능이 점차로 자리잡게 됨에 따라, 조세정책의 합리성에 대한 논리적 비판이 서서히 표출되고 있다. 이러한 변화는 합리적인 조세정책을 입안하는 데 바람직한 사회변화로서, 조세정책에 대한 납세자의 이해도를 높이기 위해 필연적으로 겪어야 하는 과정인 것이다. 조세관련 정책은 비교적 전문적인 지식을 바탕으로 이루어지기 때문에 관련 정책입안자를 중심으로 조세관련 정보가 집중되는 면이 있다. 조세관련 정보가 체계적으로 정리되지 않아, 일반 납세자들이 관련정보에 접근하는 데에는 여러 가지 제약이 있다. 조세정책 정보에 대한 납세자들의 수요에 맞추어, 관련 자료를 인터넷을 통해 쉽게 접근할 수 있게 함으로써, 조세정책에 대한 정책입안자와 납세자들 간에 논리적인 토론을 좀더 효율적으로 추진할 수 있을 것이다. 또한 조세정책에 대한 정보를 구축함으로써 정책입안자, 학계 등에서 필요로 하는 자료를 적시에 비용없이 제공함으로써, 과학적인 조세정책 과정을 이룩할 수 있을 것이다. 조세정책의 정보화는 정책입안자, 학계, 관련 연구자들이 조세정책을 입안하고 평가하는 데 필요한 정책간접자본으로 정보화 시대에 우선적으로 추진되어야 할 과제인 것이다. 한국조세연구원에서는 2000년 3월에 「조세/재정 정보 데이터베이스」를 완료하였다. 국세청의 홈페이지는 개별 납세자의 납세와 관련한 정보 및 서비스를 제공하는 것이 주된 목적이다. 반면, 「조세/재정 정보 데이터베이스」는 조세정책에 대한 정보로서 관련 공무원, 학계, 연구기관, 시민단체들을 주된 대상으로 하여 구축되었으며, 인터넷을 통해 쉽게 접근할 수 있다12). 납세자의 개별납세와 관련된 정보가 아닌, 조세정책에 대한 정보를 구축함으로써 과학적인 조세정책 과정을 거치고, 논리적인 토론문화를 정착시키는 데 일조 할 것이다. 12) 조세/재정 정보 데이터베이스를 접근할 수 있는 사이트는 http://www.tax.re.kr 혹은 http://www.kipf.re.kr이다. 3. 정보기술의 발달과 조세행정의 미래 정보기술의 발달이 조세행정에 미치는 가장 중요한 영향은 투명성의 확보이다. 아울러 정보기술로 인해 납세자의 납세협력비용과 세무당국의 행정비용을 대폭 절감할 수 있다. 정보기술은 조세행정 운영비용을 최소화하면서 과세기반의 투명성을 확보할 수 있는 가장 효과적인 정책수단이므로, 대폭적인 투자를 필요로 한다. 정보기술 및 정보화로 인한 조세행정 개혁을 성공적으로 달성하기 위해서는 세무당국의 납세자별 소득 및 지출정보에 대한 자료 구축이 선행되어야 한다. 이는 정보기술에 대한 투자에 앞서 납세자들의 과세관련 정보는 모두 국세청에 의무적으로 제공되는 체계를 갖추어야 하고, 납세자들의 거래관행이 투명하게 파악될 수 있도록 신용카드 및 직불카드 사용이 활성화되는 환경의 정착이 전제가 되어야 한다. 이에 대한 제도적인 요건은 이미 추진중에 있으므로, 세무당국에서 납세자별 과세관련자료 확보수준은 획기적으로 높아질 것이다. 정보기술의 발전은 하루가 다르게 발전하기 때문에 발전속도에 비례하여 조세행정의 체계도 급격히 변화할 것으로 예상된다. 정보기술의 수준이 높아지게 되면, 개별 납세자는 고유번호를 가지고, 이 계좌를 통해 모든 소득 및 지출거래가 이루어질 것이다. 그러므로 납세자별로 여러 가지 소득과 개별물품에 대한 지출이 세무당국의 전산망에 입력될 것이므로 투명한 과세기반을 토대로 납세가 이루어질 것이다.v 정보기술 및 정보화를 통해 투명한 과세기반을 완전히 달성한 후에는 추가적인 행정비용이 거의 없어도 조세행정체계를 유지할 수 있으며, 또한 다음의 조세환경의 미래에 대한 예시에서 나타나는 것과 같이 납세자의 납세협력비용도 거의 없을 것이다.v Ⅵ. 결 론 조세행정의 일차적인 기능은 조세제도가 현실에 잘 반영될 수 있게 하는 것이다. 아울러 납세자의 납세협력비용과 세무당국의 행정비용을 포함한 조세운영비가 최소화되도록 하는 것이다. 납세자가 세법에 정해진 대로 성실납부하도록 유도하기 위해서는 세무조사 및 가산세 등과 같은 여러 가지 정책수단을 적절히 활용하여야 한다. 현재 우리나라의 탈세 및 체납액 수준을 볼 때, 상대적으로 납세자의 성실납부가 저조한 실정이다. 그러므로 조세행정의 정책수단을 강화할 필요가 있다. 과거 우리나라 국세행정의 기본철학은 정부부과제도를 바탕으로 한 것이었다. 이에 따라 탈세, 계층간 세부담의 불공평성, 세무부조리가 조세정책상의 고질적인 문제점으로 대두되었다. 이러한 문제를 근본적으로 해결하기 위해 국세청에서는 1999년에 국세행정개혁을 단행하였다. 1999년의 개혁안은 기존의 홍보 위주의 개혁안과는 달리, 오랫동안 관습으로 유지되고 있던 조세행정의 근본철학을 바꾸는 개혁다운 개혁으로 평가할 수 있다. 즉, 정부부과제도에서 신고납부제도로 조세환경을 바꾸고 세무조사와 납세서비스 기능을 강화하여 자발적 납세협력을 유지한다는 것이 기본골격이며 이는 바람직한 방향이다. 정보기술과 정보화는 조세행정의 개혁을 가속화시킬 수 있을 것이다. 정보기술 발전을 통한 정보화에 따라 납세자와 세무당국이 신속하게 정확한 조세관련 정보를 확보함으로써 투명한 조세행정 체계를 확보할 수 있을 것이다. 우리나라의 정보기술 발전수준과 정보화의 진행속도는 매우 빠르므로, 정보기술 및 정보화를 통한 조세행정의 변화는 신속하게 이루어질 것이다. 국세청의 홈페이지를 통해 개별납세자가 필요로 하는 세무업무를 비용부담 없이 빠르게 처리할 수 있게 되었다. 또한 전자메일을 통한 세무신고는 납세자의 협력비용을 대폭 줄여줄 수 있으며, 국세청에서 개별 납세자의 전자메일을 통해 관련 세무정보를 제공하는 것은 낮은 행정비용으로 개별 납세자의 특성을 고려한 수준 높은 서비스를 제공할 수 있다. 한국조세연구원에서 개발한 「조세/재정 정보 데이터베이스」는 조세문헌 및 정책관련 정보를 인터넷을 통해 제공함으로써, 정책입안자, 학계 및 시민단체 등에서 관련 정보를 신속하게 활용할 수 있게 되었다. 이는 향후 과학적인 조세정책 수립을 위한 여건을 조성하는 데 일익을 담당할 것이다. 정보기술의 발전속도를 볼 때, 미래의 조세행정 변화에 대해 예측하기가 어렵다. 그러나 정보기술의 도입과 정보화를 통해 납세자의 납세협력비용과 세무당국의 조세행정비용은 점차로 감소할 것이다. 또한 투명한 과세기반 조성을 위한 가장 효과적이며 효율적인 방법이 정보기술과 정보화이므로 국세행정에서는 이에 대한 지속적이고 과감한 투자를 필요로 한다. 참 고 문 헌 노영훈·심재진 (역), 『디지탈 경제의 등장과 파급효과』, 한국조세연구원, 1999. 노영훈·홍범교·연태훈, 『전자상거래 관련 조세지원방향』, 한국조세연구원, 1999. 박재완·임주영·현진권, 「공공부문 생산성 지표의 개발과 활용」, 최광·임주영(편), 『공공부문 생산성 제고를 위한 연구(Ⅱ)』, 한국조세연구원, 1997. 손광락, 『우리나라 가산세 관련제도의 합리화』, 연구보고서 97-12, 한국조세연구원, 1997. 현진권, 『국세체납액 발생 억제방안』, 한국조세연구원, 1999. , 「소규모사업자에 대한 부가가치세제의 개편방향」, 현진권(편), 『조세행정과 정책과제』, 연구논문집 98-01, 한국조세연구원, 1998. 현진권·윤건영, 「우리나라 조세정책의 평가와 개혁과제」, 『조세개혁의 방향모색: 한국과 미국』, 연구논문집, 한국조세연구원, 1999. 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