安 鍾 範 (성균관대학교 경제학부) * 이 글은 한국재정·공공경제학회에서 발간하는 『재정논집』 제16권 1호 (2002년 3월 출간)에 게재된 안종범·임병인의 물가상승을 고려한 소득세 누진도의 측정과 세제개편의 평가 제목의 논문을 저자가 요약정리한 것임. 1. 물가상승과 소득세 부담 그리고 누진도 최근 소득세를 인하해야한다는 주장이 자주 제기되곤 한다. 국제적으로 소득세 인하경쟁이 진행되고 우리도 이에 맞추어 소득세를 인하할 필요가 있다는 것이다. 그런데 소득세 인하를 논할 때 보다 구체적인 인하방안에 대해 관심을 가져야 한다. 소득세를 인하하려면 세율을 낮추는 것도 방법이지만 과세계급구간을 조정해도 되고 아니면 공제한도를 조정해도 되기 때문이다. 소득세의 부담은 세율, 과세계급구간, 공제제도에 따라 달라진다. 그동안 소득세를 개편할 때마다 이 세가지를 조정하는 과정이 계속되었고 이를 통해 우리는 해당 소득세제개편의 효과를 분석하곤 했다. 그런데 이러한 분석에서 무시되는 것이 있다. 다름아니라 물가변동에 따른 세부담의 변화가 그것이다. 물가상승이 컸는데 소득세체계의 변화가 전혀 없었다면 실질세부담은 줄어들 수 있다. 따라서 물가변화까지 고려하여 소득세부담의 변화를 살펴보는 것이 중요하다. 나아가 물가변화에 따른 소득세의 누진도를 분석하는 것도 중요한 과제가 된다. 아울러 소득세의 누진도가 어떠해야 하는가는 재정학분야에서 오래된 과제중의 하나이다. 최적소득세(optimal income tax)에 대한 이론적 논의와 함께 실제로 한 국가에서의 소득세 누진도가 어떠한가를 평가하고자 하는 실증적 연구도 지속적으로 이루어지고 있다. 기존의 누진도는 특정 시점에서의 세전소득분배와 세후소득분배를 비교함으로써 실증적으로 측정하고자 하였다는 점에서 소득세 체계의 변화라는 제도적 요인과 소득분포의 변화인 분포변화의 요인 두 가지가 혼합된 것이라 할 수 있다. 그러나 이러한 실증적 누진도라 할지라도 물가변동에 따른 요인을 분해하지는 못한다. 왜냐하면 소득분포나 제도변화가 없더라도 실질누진도(real progressivity)는 변화하기 때문이다. 즉, 기존 연구에서 측정하였던 누진도는 명목적 누진도 (nominal progressivity)라 할 수 있다. 2. 소득세 변천과정의 재평가 Ⅰ: 실효세율 소득세 종합과세체계가 확립된 1975년 이후 지금까지 2-3년에 한번씩 소득세법개정을 통해 세율체계, 공제제도, 세액공제제도가 변화하였다. 그러나 물가상승에 세율계급구간과 공제금액을 연동시키지 않는 한 세법개정을 통한 물가상승에 따른 조정은 별 의미가 없다. 또한 그 동안 높은 물가상승률 그리고 임금상승률을 감안할 때 명목세부담에 비해 실질세부담의 증가는 컸을 것으로 추정된다. 이는 그 동안의 소득세법 개정의 목적이 물가상승을 고려한 실질세부담의 안정화보다는 소득세체계의 단순화 혹은 세후소득분배의 변화에 있었기 때문이다. 따라서 1975년 이후 지금까지 실질세부담의 변화가 어떠하였는가를 살펴볼 수 있을 것이다. 2000년 화폐가치로 1,000만원, 2000만원, 4,000만원, 6,000만원, 8,000만원, 1억원의 6가지 소득수준을 기초로 각 년도별 물가지수를 고려한 해당 년도의 명목소득을 구하고 이를 다시 해당 년도 세법상 소득세 추계방법을 통하여 산출세액을 계산한다. 보다 구체적으로 4인 가족 기준으로 6가지 소득수준을 각 연도별 명목지수로 전환한 뒤 각종 공제를 적용하고 이를 기초로 산출세액을 계산한다. 이러한 산출세액을 공제전 소득으로 나눈 실효세율의 추이를 봄으로써 소득세체제 전반에 대한 평가를 한다. 실효세율의 추이를 보는 것은 세율체계와 동시에 각종 공제 즉, 면세점의 변화에 대한 소득계층별 실질세부담의 변화를 보기 위함이라 할 수 있다. [표 1]에서 보듯이 종합소득이 도입된 1975년 이후의 실효세율은 점차 감소하고 있는 추세이다. 소득이 2000만원 (2000년 기준)인 경우 75년 15.64%에서 2001년 2.08%로 약 12.56%p 감소하였으며, 1억원의 경우 (2000년 기준) 41.33%에서 20.82%로 약 20.51%p 감소하였다. 실효세율 또한 평균세율과 마찬가지로 증가하는 연도도 존재하게 되는데 그 원인에 관해 살펴보면, 1976년의 경우 1000만원 (2000년 기준, 76년 기준 약173만원)일 경우를 제외하고는 실효세율이 상승하였다. 이는 각종공제제도의 증가로 물가상승률에 비해 과표가 줄어들었기 때문이다. 1981년의 경우 인적공제와 근로소득공제가 증가하였음에도 불구하고 물가상승률만큼 인상되지 않았으며 또한 세율체계를 그대로 사용함으로써 전 소득구간에서 실효세율이 증가하였다. 1983년부터 1988년까지의 구간에서도 근로소득공제, 인적공제, 근로소득세액공제 및 소득세율이 물가상승을 고려한 과세구간을 상향조정하지 않음으로써 지속적으로 증가하는 추세를 나타내었다. 1992년의 경우, 물가상승에 의한 제도변화가 고려되지 않음으로써 전체 소득구간에서 실효세율이 상승하였으며, 1995년의 경우 근로소득공제 인상으로 저소득층의 실효세율은 감소하였으나 세율이 94년과 동일하였기 때문에 실효세율이 증가한 것으로 나타났다. 1996년부터는 면세점의 대폭 인상과 함께 세율계급구간의 조정으로 전체 소득구간에서의 실효세율이 감소하였다. 1998년의 경우 1996년 이후 제도를 그대로 적용함으로써 전체적으로 실효세율이 증가하였다. 1999년과 2000년에는 근로소득공제가 인상되었으나 물가상승을 고려하지 않음으로써 실효세율이 소폭 상승하였다. 지금까지 살펴본 1975∼2001년간 실효세율의 변화추이에서 알 수 있듯이 과세구간과 공제제도를 물가상승을 고려하여 상향조정하지 않음으로써 명목소득의 과세계급이 상승되어 한계세율이 높은 구간으로 이동하게 되고 실효세율이 증가하게 되었다. 이는 동일한 소득임에도 불구하고 더 많이 세부담을 하게 하며 정부 또한 소득재분배목표로 설정된 세후소득불평등정도가 달성되었다고 판단하는 평가오류가능성이 커질 것이다.
┌──┰───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬─────┐ │ ┃물가지│1000 │2000 │4000 │6000 │8000 │1억원 │면세점 │ │ ┃수 │만원 │만원 │만원 │만원 │만원 │ │(4인가족) │ ┝━━╋━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━━━┥ │1975┃15.00 │6.60 │15.64 │27.82 │34.21 │38.16 │41.33 │72.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1976┃17.30 │5.63 │15.78 │28.54 │35.15 │39.22 │42.38 │98.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1977┃19.04 │4.63 │11.42 │23.60 │30.87 │35.66 │39.49 │132.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1978┃21.80 │4.45 │10.02 │19.99 │26.83 │31.93 │35.55 │152.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1979┃25.79 │4.18 │10.60 │21.56 │28.77 │34.00 │37.75 │190.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1980┃33.19 │3.37 │9.37 │23.74 │28.91 │32.82 │35.86 │214.0 │ ┝━━╋━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━━━┥ │1981┃40.28 │4.04 │11.80 │26.22 │31.57 │35.49 │38.56 │214.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1982┃43.17 │1.82 │7.33 │16.68 │22.97 │27.80 │31.65 │238.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1983┃44.65 │1.68 │5.42 │11.80 │16.76 │20.71 │23.79 │244.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1984┃45.66 │1.75 │6.95 │15.03 │21.35 │26.27 │30.12 │244.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1985┃46.79 │1.82 │7.20 │15.38 │21.78 │26.67 │30.53 │244.0 │ ┝━━╋━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━━━┥ │1986┃48.07 │2.18 │7.48 │15.80 │22.24 │27.11 │30.97 │244.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1987┃49.54 │2.33 │7.80 │16.25 │22.73 │27.58 │31.44 │244.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1988┃53.08 │2.66 │8.48 │17.23 │23.82 │28.85 │32.72 │244.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1989┃56.11 │1.19 │5.94 │14.36 │21.47 │26.10 │29.21 │403.5 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1990┃60.92 │1.19 │5.32 │14.37 │22.11 │26.59 │30.36 │403.5 │ ┝━━╋━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━━━┥ │1991┃66.60 │0.64 │3.55 │12.37 │20.72 │25.04 │29.39 │512.8 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1992┃70.74 │0.77 │4.09 │13.23 │21.73 │25.80 │30.59 │512.8 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1993┃74.14 │0.72 │2.55 │11.35 │18.55 │23.91 │27.41 │550.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1994┃78.78 │0.71 │2.54 │10.84 │17.53 │22.15 │25.64 │587.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1995┃82.30 │0.67 │2.43 │10.95 │17.81 │22.36 │26.09 │627.0 │ ┝━━╋━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━┿━━━━━┥ │1996┃86.34 │0.00 │2.45 │8.71 │12.47 │16.82 │19.46 │1,057.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1997┃90.21 │0.00 │1.57 │8.36 │12.45 │16.84 │19.47 │1,157.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1998┃96.95 │0.00 │1.92 │9.17 │13.67 │17.75 │20.61 │1,157.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │1999┃97.78 │0.00 │1.80 │8.03 │12.27 │16.70 │19.55 │1,157.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │2000┃100.00│0.00 │1.90 │8.25 │12.67 │17.00 │20.00 │1,267.0 │ ├──╂───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┤ │2001┃104.28│0.00 │2.08 │9.13 │13.38 │17.53 │20.82 │1,316.0 │ └──┸───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴─────┘3. 소득세 변천과정의 재평가 Ⅱ: 누진도 물가상승률과 연동된 소득세법이란 소득세액계산에 영향을 미치는 각종 변수, 예를 들어 근로소득공제, 인적공제, 근로소득세액공제, 필요경비공제, 과세표준금액 등이 전년도의 물가상승률만큼 자동으로 증액되도록 한다는 것을 의미한다. 따라서 물가상승 완전연동 세법체계를 전제로 한 누진도 측정결과와 현행 세법체계로 측정한 누진도를 비교함으로써 한국 소득세법개정을 재평가할 수도 있다. 앞서 세법개정 연도와 재개정 이전 년도까지는 논의했으므로, 개정세법이 바로 직전 연도의 세법에 비하여 어떤 차이를 나타내는지를 누진도 측정결과로써 보임으로써 세법개정에 대하여 평가할 수 있다. 구체적으로 보면, 1977년 소득세법 개정을 평가하기 위해서 1976년 명목소득분포에 해당 년도의 물가상승률만큼 과표, 근로소득공제, 인적공제, 근로소득세액공제 등에 곱하여 완전물가조정(perfect indexation)한 값으로 누진도를 구하고 이를 개정 세법에 의해서 측정한 누진도와 비교한다는 것이다. 먼저 1977년 소득세법 개정을 평가해보자. <표 2>에서 나타나듯이 개정세법의 누진도 (0.1875)가 개정 이전의 세법에 물가를 완전 연동시킨 경우의 누진도 (0.1604)보다 강화되었다. 이것은 1977년 소득세법이 1976년 세법 중 인적공제와 과세표준구간 금액을 상향조정하는 소폭의 개정이었음에도 고소득층이 상대적으로 조세를 더 많이 부담하여 누진도를 증가시켰기 때문이라고 해석할 수 있다. 결국 1977년 개정은 납세자들의 세부담을 감소시키면서도 누진성을 강화시킨 것이었다고 볼 수 있다. 한편, 1978년, 1980년, 1983년 소득세법 개정은 모두 누진도는 완화시킨 개정이었다고 평가된다. 1989년 개정과 1991년의 개정은 누진성을 강화시킨 개정이었다고 볼 수 있다. 1994년 개정은 세수는 개정의 경우 다시 누진성을 완화시켰다고 평가할 수 있다. 소득세의 대폭 개정이 이루러진 1996년 개정 역시 누진성을 완화시킨 것으로 평가할 수 있다. 이는 최고세율을 40부터로 인하시키고 최저세율을 10%로 인상시켰기 때문인 것으로 해석할 수 있다. 1997년, 1999년, 2001년 세법개정 모두는 누진도를 강화시킨 것으로 나타났다. 한편 2002년 적용세법을 추정한 결과, 누진성은 강화될 것으로 예상되고 있다.
[표 2] 누진성측정지표 추정결과 ┌───┬────────────┐ │ │카크와니(Kakwani) 지수 │ │년 도 ├─────┬──────┤ │ │명목 │물가완전연동│ ├───┼─────┼──────┤ │2002 │0.3476 │0.3434 │ ├───┼─────┼──────┤ │2001 │0.3434 │0.3127 │ ├───┼─────┼──────┤ │2000 │0.3443 │0.3127 │ ├───┼─────┼──────┤ │1999 │0.3487 │0.3127 │ ├───┼─────┼──────┤ │1998 │0.3429 │0.3127 │ ├───┼─────┼──────┤ │1997 │0.3565 │0.3127 │ ├───┼─────┼──────┤ │1996 │0.3127 │0.3322 │ ├───┼─────┼──────┤ │1995 │0.3322 │0.3278 │ ├───┼─────┼──────┤ │1994 │0.3278 │0.3330 │ ├───┼─────┼──────┤ │1993 │0.3330 │0.3179 │ ├───┼─────┼──────┤ │1992 │0.3081 │0.3179 │ ├───┼─────┼──────┤ │1991 │0.3179 │0.2744 │ ├───┼─────┼──────┤ │1990 │0.2744 │0.2605 │ ├───┼─────┼──────┤ │1989 │0.2605 │0.2393 │ ├───┼─────┼──────┤ │1988 │0.2229 │0.2393 │ ├───┼─────┼──────┤ │1987 │0.2293 │0.2393 │ ├───┼─────┼──────┤ │1986 │0.2321 │0.2393 │ ├───┼─────┼──────┤ │1985 │0.2347 │0.2393 │ ├───┼─────┼──────┤ │1984 │0.2370 │0.2393 │ ├───┼─────┼──────┤ │1983 │0.2393 │0.2432 │ ├───┼─────┼──────┤ │1982 │0.2432 │0.1769 │ ├───┼─────┼──────┤ │1981 │0.1769 │0.1800 │ ├───┼─────┼──────┤ │1980 │0.1800 │0.1825 │ ├───┼─────┼──────┤ │1979 │0.1825 │0.1813 │ ├───┼─────┼──────┤ │1978 │0.1813 │0.1875 │ ├───┼─────┼──────┤ │1977 │0.1875 │0.1604 │ ├───┼─────┼──────┤ │1976 │0.1604 │0.1634 │ ├───┼─────┼──────┤ │1975 │0.1634 │ │ └───┴─────┴──────┘ 주) 0보다 작으면 역진적, 0이면 비례적, 0보다 크면 클수록 누진적인 세제를 의미4. 물가연동 소득세제의 의의 근로자들이 물가상승에 따라 세율체계나 공제수준이 조정되지 않으면 실질적으로 세부담이 늘어나는 결과를 초래한다. 즉, 물가가 상승하여 명목임금이 상승했는데 소득세의 세율계급구간의 금액기준이 변화하지 않으면 누진세율체계에 따라 실질세부담은 증가하게 되고 이로부터 근로자는 세후실질임금은 줄어들게 된다. 사실 그동안 물가상승기에 적절히 세율계급구간의 금액기준을 상향조정하지 않았는데 이는 근로자의 실질세부담을 근로자가 모르는 사이에 증대시킨 결과를 초래했었다. 만일 모든 소득계층들의 임금인상률이 동일하다고 가정하면 이에 따른 소득세부담의 증가율은 저소득일수록 커진다. 예를 들면 5%의 임금인상에 따른 연간소득 2000만원의 근로자는 소득세부담이 20%나 증대하는 심각한 문제가 발생하는 것이다. 이러한 불공평성을 근본적으로 막기 위해 임금이 늘어나는 이상으로 실질적인 세금이 늘어나는 것은 사전에 차단하는 장치를 소득세제도에 마련해야 한다. 보다 구체적으로 세율계급구간의 금액기준과 근로소득공제를 물가상승에 맞게 조정하는 체제를 갖추는 것이 그 장치인 것이다. 이를 통해 근로자의 경우 결코 명목임금상승보다 세금의 인상이 커지지 않도록 해야 한다. 또한, 소득분포의 변화가 없고 제도변화가 없더라도 물가상승에 따라 과세계급구간을 상향조정 (indexation)하지 않는다면 정부의 조세수입이 증대될 뿐만 아니라 누진도에도 영향을 미친다. 따라서 물가상승률과 정확히 소득세체계를 연동시키는 제도는 누진성측정지표의 종류와 무관하게 누진성을 전혀 변화시키지 않는 중립적인 제도라는 점에서 이의 도입이 검토되어야 한다. 한 국가의 조세제도는 효율성, 형평성 등에 있어서의 변화를 가져오는 목적을 갖고 개편된다. 특히 소득세의 경우 세율체계의 조정은 누진도의 변화를 목적으로 시도되는 경우가 많다. 그러나 우리가 확인할 수 있는 것은 주어진 소득세의 세율체계 하에서 계급구간을 물가와 정확히 연동시키고 나아가 공제금액 또한 물가와 연동하는 제도가 가장 중립적이고 나아가 형평성의 손실도 초래하지 않을 수 있다는 사실이다. 특히 한국의 경우 그 동안 빈번한 소득세제 개편에도 불구하고 여전히 세율체계가 물가변동에 불완전하게 조정됨으로써 의도하지 않았던 누진도의 변화를 초래한 경우가 많았음을 본 연구결과를 통해서 확인하였다. 따라서 최근 선진국의 추세이기도 한 소득세제의 간소화차원에서도 한국에서의 소득세제를 세율계급구간을 현행과 같이 4단계로 유지하되 계급구간, 각종 공제제도 등을 물가변동에 연동시키는 제도적 변화를 검토하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.