金 成 浩 /법제처 서기관 Ⅰ. 문제의 제기 국가나 지방자치단체가 공공의 목적을 달성하기 위하여 필요한 많은 예산은 대부분 "국가나 지방자치단체의 재정수요를 충당할 목적으로 법률에 의하여 국민 또는 지방자치단체 내의 주민에게 강제적으로 부과되는" 조세의 의무이행을 통하여 충족된다. 납세의무의 이행은 국가나 지방자치단체의 운영에 절대적으로 중요한 영향을 미치는 것이므로 납세의무를 담보하기 위하여 다양한 조세채권의 보전제도를 마련하고 있다. 그럼에도 불구하고 국민의 기본적인 의무 중의 하나인 납세의 의무를 이행하지 못하는 경우가 많이 발생하고 있고, 국가에서는 이러한 사례를 방지하고 조세채권을 회수하기 위하여 다양한 방법을 강구하고 있다. 조세체납자의 명단을 공개하는 것도 조세채권을 회수하기 위한 하나의 방안으로 생각되어질 수 있다. 또한 체납자의 명단공개는 국민의 알 권리와 체납자의 프라이버시(privacy) 보호라는 두 가지 가치의 충돌을 가져오는 문제이기도 하다. 이하에서는 주로 지방세의 체납자의 명단을 공개하는 것이 현행법상 가능한지 또한 이와 관련되는 여러 법률적인 문제를 논의하고, 지방자치단체의 의회가 지방자치단체의 장에게 지방자치법의 규정에 의하여 지방세체납자명단의 제출을 요구한 경우 지방자치단체의 장이 이를 거부할 수 있는지 여부에 대하여 검토하고자 한다. Ⅱ. 지방세체납자 명단공개가능성 여부 Ⅲ. 자치단체의회가 자치단체의 장에게 체납자명단을 요구할 수 있는지 여부 Ⅳ. 마치는 말 [관련 법령] 주택저당채권 MBS(Mortgage Backed Scruities)란 은행, 주택할부금융사 등의 주택대출 채권을 유동화전문회사가 매입해 이를 담보로 발행하는 채권이다. 대출해준 금융기관이 MBS를 직접 발행하기도 한다. 흔히 MBS제도가 활성회되면 금융기관의 대출자금 여력이 풍부해져 대출금리가 내린다고 한다. 또 MBS가 활성화되면 적은 자금으로도 집을 구입할 수 있어 주택수요가 늘어나 초기엔 집값이 오르지만 장기적으로는 집값이 내릴 것이라고 분석하기도 한다. 그러나 채권금리가 두자릿수를 유지하고 소득에 비해 집값이 지나치게 비싼 우리 실정에 비추어 MBS에 대한 선진국들의 경험이 그대로 통할지는 의문이다. 결론부터 말하면 모든 체납자의 명단을 일괄적으로 공개하지 아니하고 상습적인 고액체납자(예를 들면 체납발생일부터 1년이 경과하고 체납액이 1천만원 이상인 자 또는 1년에 3회 이상 체납하고 체납액이 1천만원 이상인 자)의 명단을 공개하는 것은 공공기관의정보공개에관한법률 및 지방세법 등의 관련법령상의 규정에 의한 공개가 제한되는 정보가 아니기 때문에 그 명단을 공개할 수 있다고 할 것이다. 그 이유를 나누어 설명하면 현행 법령조문 가운데 지방세체납자의 명단공개와 관련된 가장 직접적인 것은 지방세법제69조(비밀유지 등)와 공공기관의정보공개에관한법률제7조(비공개대상정보)의 규정으로서 지방세법의 규정에 의하면 지방세의 부과 또는 징수를 목적으로 업무상 취득한 자료 등(이하 "과세정보"라 함)은 비밀유지의 대상이 되지만, 납세자가 납세자의 권리행사에 필요한 과세정보를 요구하는 경우나 다른 법률의 규정에 따라 과세정보를 요구하는 경우 등에는 과세정보를 공개할 수 있도록 되어 있고, 공공기관의정보공개에관한법률의 규정에 의하면 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보라고 하더라도 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보에 관하여는 공개가 가능한 정보라고 볼 수 있다. 그렇다면 지방세체납자의 명단공개의 가능 여부에 대한 기준은 그 명단공개가 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요한 것인지의 여부에 의존한다고 할 수 있을 것이다. 납세의 의무는 국방의 의무와 함께 전통적인 헌법상의 의무로서 이를 위반한 사람의 명단을 공개하는 것은 성실납세자와 구별되는 상습적인 체납자에 대하여 조세의 형평성을 강화할 수 있고, 지방자치단체의 공정한 조세행정을 가능하게 할 수 있을 것이다. 알 권리와 프라이버시(privacy) 보호의 측면에서 검토하면 체납자의 명단의 공개는 알 권리를 충족시킬 수 있는 반면, 이로 인하여 체납자의 사생활의 비밀과 자유에 대한 침해가 있을 수 있는 점은 있으나, 체납자 명단의 공개로 인한 공익과 침해되는 사익을 비교형량할 때 상습적인 고액체납자의 경우는 그 체납자의 사익보호필요성보다는 국민의 알 권리라는 공익보호의 필요성이 더 크다고 할 것이므로 소액이고 1회적인 체납자의 명단을 공개하는 등 그 공개요건이 불합리하지 아니하다면 체납자 명단을 공개하는 것은 타당하다고 할 것이다. 현행 법령상에는 체납자의 명단공개의 가부(可否)에 대한 명시적인 규정이 없지만, 위에서 살펴본 것처럼 상습적인 고액체납자의 경우 그 명단공개는 가능하다고 할 것이고, 명단공개의 기준은 구체적인 사안에 따라 다를 수 있지만 현행 국세징수법제7조의2 제1항 각호의 규정이 하나의 기준이 될 수 있다고 본다. 즉 ① 체납발생일부터 1년이 경과하고 체납액이 대통령령이 정하는 금액(1천만원) 이상인 자, ② 1년에 3회 이상 체납하고 체납액이 대통령령이 정하는 금액(1천만원) 이상인 자, ③ 결손처분액이 대통령령이 정하는 금액(5백만원) 이상인 자인 경우에는 상습적인 고액체납자에 해당하고, 따라서 이 기준에 해당하면 그 명단을 공개하는 것이 현행 법령상의 해석상 가능하다고 할 것이다. 일부 지방자치단체에서는 조세채권의 확보를 위하여 체납자의 명단을 공개하고 있다. 경기도 수원시 팔달구나 강원도 동해시 등에서는 상습적인 지방세체납자의 명단을 컴퓨터통신이나 지방자치단체의 게시판에 공개한 바 있으며, 서울시는 시세부과징수규칙을 개정(1998. 1.12.)하여 1천만원 이상의 지방세체납자의 명단을 공개하는 것을 제도화한 바 있다. 체납자명단의 공개와 관련하여 제기되는 문제는 일반 국민이나 주민이 아니라 지방자치단체의 의회가 지방자치단체의 장에게 지방자치법의 규정에 의하여 지방세 체납자명단의 공개를 요구할 수 있는지를 살펴보고자 한다. 지방자치법제35조의2의 규정에 의하면 지방의회의 본회의 또는 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 당해 지방자치단체의 장에 대하여 요구할 수 있고, 지방세법제69조의 규정에 의하면 지방세의 부과 또는 징수를 목적으로 업무상 취득한 과세정보는 원칙적으로 비밀유지의 대상이지만 다른 법률의 규정에 따라 과세정보를 요구하는 경우에는 과세정보를 제공할 수 있도록 되어 있으므로, 지방의회가 지방자치법의 규정에 따라 지방세체납자의 명단을 요구한 경우에는 지방자치단체의 장은 이를 거부할 수 없다고 할 것이다. 물론 체납자의 명단이 지방자치단체의 의회가 안건을 심의할 때 직접 관련되는 서류인지에 대하여 논란이 있을 수 있지만, 지방자치는 헌법에 의하여 보장되는 제도이고, 지방자치단체의 의회는 지방자치단체의 구성원인 지방자치단체의 주민들이 스스로 선출한 대표기관인 점을 고려하면 체납자의 명단이 지방의회가 안건을 심의할 때 직접 관련되는지의 여부에 대하여는 의회 스스로가 우선적으로 판단하는 것이 타당할 것이고, 이에 대하여 지나치게 좁게 해석하는 것은 지방자치의 본질과 지방자치에 있어 지방자치단체의 의회가 차지하는 역할을 고려할 때 바람직하지 않다고 할 것이다. 다음으로는 지방자치단체의 의회가 자치단체의 장으로부터 획득한 체납자의 명단을 일반 국민이나 주민에게 공개하는 것이 가능한 것인지의 문제는 위에서 검토한 일응의 기준에 해당되는지에 의존한다고 할 것이다. 체납자명단의 공개는 공개되는 개인의 입장에서 보면 예상하지 못한 피해를 가져다 줄 수도 있지만, 납세의무의 중요성 및 국민의 알 권리 등을 고려할 때 상습적인 고액체납자의 경우에는 그 명단을 공개하는 것이 현행법의 해석상 가능하고 또한 해석상의 혼란을 방지하고, 국민의 알 권리 및 조세채권확보수단의 하나로서 일정한 요건에 해당하는 자의 경우 그 명단을 공개하는 것은 타당하다고 할 것이다. [지방세법] 제69조【비밀유지 등】① 세무공무원은 납세자가 이 법이 정한 납세의무를 이행하기 위하여 제출한 자료나 지방세의 부과 또는 징수를 목적으로 업무상 취득한 자료 등(이하 "과세정보"라 한다)을 다른 사람에게 제공 또는 누설하거나 목적 외의 용도로 사용하여서는 아니된다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 사용목적에 맞는 범위 안에서 납세자의 과세정보를 제공하여야 한다(1997. 8.30. 신설). 1. 납세자가 납세자의 권리행사에 필요한 과세정보를 요구하는 경우 2. 국가가 법률이 정하는 조세의 부과 또는 징수의 목적에 사용하기 위하여 과세정보를 요구하는 경우 3. 국가기관이 조세소송 또는 조세범의 소추목적을 위하여 과세정보를 요구하는 경우 4. 법원의 제출명령 또는 법관이 발부한 영장에 의하여 과세정보를 요구하는 경우 5. 지방자치단체 상호간에 지방세의 부과·징수 또는 질문·검사상의 필요에 의하여 과세정보를 요구하는 경우 6. 다른 법률의 규정에 따라 과세정보를 요구하는 경우 ②·③ (생 략) ④ 제1항의 규정에 의하여 과세정보를 알게 된 자는 이를 다른 사람에게 제공 또는 누설하거나 그 목적 외의 용도로 사용하여서는 아니된다(1997. 8.30. 신설). ⑤ 이 조의 규정에 의하여 과세정보를 제공받아 알게 된 자 중 공무원이 아닌 자는 형법 기타 법률에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다(1997. 8.30. 신설). [공공기관의정보공개에관한법률] 제7조【비공개대상정보】① 공공기관은 다음 각호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 1∼5 (생 략) 6 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보를 제외한다. 가. 법령 등이 정하는 바에 의하여 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공표를 목적으로 하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 7. 법인·단체 또는 개인의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. (생 략) ② (생 략) [지방자치법] 제35조의2【서류제출요구】① 본회의 또는 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 당해 지방자치단체의 장에 대하여 요구할 수 있다(1994. 3.16. 개정). ② 위원회가 제1항의 요구를 할 때에는 의장을 경유하여야 한다(1991.12.31. 신설). [국세징수법] 제7조의2【체납 또는 결손처분자료의 제공】① 세무서장은 국세징수 또는 공익목적을 위하여 필요한 경우로서 신용정보의이용및보호에관한법률제2조의 규정에 의한 신용정보업자 또는 신용정보집중기관 기타 대통령령이 정하는 자가 다음 각호의 1에 해당하는 체납자 또는 결손처분자의 인적사항·체납액 또는 결손처분액에 관한 자료(이하 "체납 또는 결손처분자료"라 한다)를 요구한 경우에는 이를 제공할 수 있다. 다만, 체납된 국세와 관련하여 국세기본법에 의한 이의신청·심사청구 또는 심판청구 및 행정소송이 계류중인 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다 (1996.12.30. 신설). 1. 체납발생일부터 1년이 경과하고 체납액이 대통령령이 정하는 금액 이상인 자 2. 1년에 3회 이상 체납하고 체납액이 대통령령이 정하는 금액 이상인 자 3. 결손처분액이 대통령령이 정하는 금액 이상인 자 ②·③ (생 략)