Ⅳ. 현행 지방세 감면제도의 문제점 Ⅴ. 지방세 감면조항과 과세조항의 차이점과 적용법리 Ⅵ. 지방세 감면제도의 개선방향 Ⅶ. 개선방안의 요약 Ⅳ. 현행 지방세 감면제도의 문제점
林 栽 槿 서울시청 세무행정과 목차 Ⅰ. 들어가는 말 Ⅱ. 지방재정의 현실 Ⅲ. 지방세 감면제도 의의와 현황 지방세 감면제도와 관련된 문제점을 논하기 위해서는 세제·세정 등 각 분야를 구분하여 세부적으로 분석하여야 할 것이나, 본 글에서는 세분하지 않고 지방세제 측면에서 주로 분석하고, 세제의 집행에 따른 연관선상에서 세정적 측면을 언급하고자 한다. 1. 감면체계의 복잡성 현재 지방세를 둘러싸고 감면제도의 근거가 되는 법규로서 우선 지방세법, 지방자치단체감면조례 및 조세특례제한법이 있다. 지방세법에서는 공공법인의 감면 등을 포함한 약 62종류의 감면사항을 규정하고 있으며, 감면처리근거 일반법규로 약 93개의 일반법률을 규정하고 있다. 또한 지방자치단체감면조례는 공동주택에 대한 감면 등을 포함한 약 35개 종류(기초자치단체감면조례 11개 종류)의 감면사항이, 근거법으로는 25개 일반법(기초 자치단체감면조례는 9개 일반법)을 규정하고 있다. 다음으로 조세특례제한법은 창업벤처중소기업에 대한 감면 등을 포함한 49개의 감면종류를, 근거법으로는 약 9개의 법률를 열거하고 있는데, 이를 요약하면 다음과 같다.
[표 1] 감면법규별 현황
┍━━━━━━━━┯━━━┯━━━━┯━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━┑
│구 분 │합계 │지방세법│지방자치단체감면조례 │조세특례제한법│
├────────┼───┼────┼───────────┼───────┤
│조문수 │93개 │30개 │55개 │8개 │
├────────┼───┼────┼───────────┼───────┤
│감 면 종 류 │157종 │62종 │35종(광역)/11종(기초) │49종 │
├────┬───┼───┼────┼───────────┼───────┤
│근거법규│법률 │136개 │93개 │25개(광역)/9개(기초) │9개 │
│ ├───┼───┼────┼───────────┼───────┤
│ │조례 │4개 │· │4개 │· │
│ │계획 │1개 │· │1개 │· │
│ ├───┼───┼────┼───────────┼───────┤
│ │기타 │4개 │· │4개(근거불명) │· │
└────┴───┴───┴────┴───────────┴───────┘
이와 같이 지방세감면은 약 157개 종류의 감면사항이 존재하고 있으며, 감면체계가「지방세법－지방자치단체감면조례－조세특례제한법」으로 3분되어 있으나, 그 한계선이 모호하고, 독립적으로 규정한 목적이 불분명하여 납세자뿐만 아니라, 세무담당공무원의 입장에서도 감면관련근거를 정확히 파악하는데 어려움을 느끼고, 실제 감면처리시 관련 일반법 등이 145개로서 과다하여 감면처리에 따른 법규정적용이 상당히 복잡하며, 또한 일반법에 의하여 감면지원시책을 도입하는 경우에도 조세지원에 따른 사후관리의 중요성을 인식하지 못하여 감면세액을 추징하기 위한 사유, 즉 추징사유를 전적으로 지방세법 등에 의존함으로써 실제 입법화된 추징규정으로는 당초 일반법에서 예정한 유인효과를 얻어낼 수 없는 결과가 발생되는 경우도 많은 실정이다. 이와 같은 여러 가지 요인들이 복합되어, 적정한 감면처리 및 사후관리에 상당한 애로사항으로 대두되고 있는 것 또한 우리 지방세정의 현실이라는 것을 부인하기 어렵다. 이를 나타내면 [그림 1]과 같다.
[그림 1] 제감면법규 관계도
┏━━━━━━━━┓ ┏━━━━━┓ ┏━━━━━━┓
┃조세특례제한법 ┃ ┃지방세법 ┃ ┃지방자치단체┃
┃ ┠───┨ ┠──┨감면조례 ┃ ─┐
┗━━━━┯━━━┛ ┗━━┯━━┛ ┗━━┯━━━┛ │
│ │ │ │
│ │ │ │
│ ┏━━━━━━━┷━━━━┓ │ ┏━━┷━━┓
│ ┃감면관련 근거법규 ┃ │ ┃기타근거 ┃
└───┨ ┠───┘ ┃ ┃
┗━━━━━━━━━━━━┛ ┗━━━━━┛
Ⅴ. 지방세 감면조항과 과세조항의 차이점과 적용법리
2. 제감면규정간의 일관성 결여 위에서 살펴본 바대로, 지방세법·지방자치단체감면조례 그리고 조세특례제한법상에 지방세감면이 산재하고 있으나, 각각의 규정간 명확한 입법목적 내지 취지의 구분이 어렵고 제 규정간의 관계설정이 모호한 면이 적지 아니하다. 대체적으로 지방세법에서는 공공법인 등의 감면을 위주로 하고, 조세특례제한법에서는 국세와의 연관선상에서 지방세 감면이 필요한 부분을 규정하며, 지방자치단체감면조례에서는 서민생활과 밀접한 감면규정을 설정하고 있다고 할 수 있지만 세부적으로 분석하여 보면 반드시 그렇지도 않은 점들이 나타나고 있다. 예를 들자면, ① 소규모임대주택공급용 부동산 감면(地法 269), 근로자주거안정을 위한 임대주택 공여용 토지경감(租特法 100), 임대주택감면(條例 15), ② 법인합병 등에 대한 감면(地法 281), 금융기관합병관련 감면(租特法 119), ③ 창업벤처기업감면(租特法 119, 120), 벤처기업집적시설 감면(地法 276), ④ 한국자산관리공사에 대한 감면(租特法 119, 條例 23－8), ⑤ 국가유공자 감면(條例 2, 3), 국가유공자 등 감면(地法 270) ⑥ 노인정 감면(地法 271), 노인복지시설 감면(條例 7), ⑦ 교환자동차 감면(地法 268 ②), 매매용 중고자동차감면(條例 13), ⑧ 공동주택 최초분양자 감면(條例 14), 공동주택 최초분양 근로자감면(租特法 100) 등 다수를 열거할 수 있는데, 이는 제 감면규정이 관련법규간의 사전 분석이 간과되어 유사한 감면취지가 분리, 도입되어 법체계의 혼란을 가중시키고 있는 것이다. 3. 감면조항의 불확정 개념 사용 앞에서도 언급한 바와 같이 감면제도는 모든 납세의무자가 자신에게 귀속된 납세의무의 이행에 성의를 다하여야 하는 것이 조세법 일반에 인정되고 있음에도 불구하고, 정책목적달성을 위하여 극히 불가피한 경우에 한하여 정책유인조치의 하나로 감면제도를 도입하고 있다. 따라서 감면제도는 조세형평성에 상당한 침해적 요소로 작용하고 있고 이와 같은 이유에서 감면규정의 해석·적용에 있어 엄격한 절차를 적용하고, 이에 앞서 입법과정에서부터 감면목적의 명확화와 규정되는 용어의 개념이 명확하도록 하고 있다. 하지만 현행 지방세 관련 감면규정에서는 불확정한 용어를 사용하는 예가 많으며, 실제 해석·적용에 있어서도 다툼이 많이 발생하고 있다. 그 예를 들어보면 다음과 같다. ① "분양(條例, 地法)", ② "개발·조성(地法)", ③ "고유목적(地法)", ④ "직접사용(條例, 地法)", ⑤ "부양하는(條例)", ⑥ "정당한 사유(地法, 條例)", ⑦ "최초로 분양받아·분양할 목적으로 건축한(條例)", ⑧ "신설·증설과 신축·증축(條例, 地法)" 등 관련 조항들을 살펴보면, 실무적으로 유권해석을 통하여 간접적으로 정의 내려지는 용어가 과다하다는 점이다. 4. 사후관리제도의 취약성 앞에서도 살펴보았지만, 지방세 감면제도는 그 성질상 징수권을 유보하고 있는 것으로 감면처리시점에 이미 확정권이 존재한다는 것을 확인한 것이고, 향후 감면목적이 달성되지 않거나, 감면의 전제조건을 충족하지 못한 경우에는 사후추징이 가능하다는 점에 비추어 볼 때, 사후관리의 중요성은 실무적으로나, 조세 일반원칙에 비추어 당연한 결과라고 하겠다. 그러나 현행 지방세 감면제도를 살펴보면, 지방세법, 지방자치단체감면조례 및 조세특례제한법상의 규정들은 이와 같은 사후관리의 중요성을 간과하고 있는 면이 적지 않다. 즉, ① 감면지원을 요청한 일반법에서 사후관리방식을 명확히 하고 있지 않다－감면목적(관련 근거법의 정책목적) 달성을 위한 일반 행정절차의 정비 없이는 효과적인 추징조항의 규정이 어려울 뿐만 아니라, 감면조건 위반 여부의 판단이 사실상 어렵다. ② 감면처리절차, 즉「감면대상자 → 감면조건의 해당 여부 확인 → 감면처리 → 사후관리」등의 절차가 감면근거법인 일반법의 행정절차와 정합성(整合性)을 확보하지 못하는 예가 많다는 점이다. 이와 같은 예로는「…을 목적으로…하는 경우 ○○○세를 면제한다」라고 규정하는 경우,「…을 목적으로」의 판단은 감면근거법인 일반법에서 구체적으로 절차와 증빙자료정비를 통하여 구체화 되어야 하나, 통상적으로 이 과정이 흠결되어 실질적으로 감면취지에 부합함에도 감면받지 못하는 사례 등이 발생하기도 하고, 때로는 그 반대의 경우가 발생되기도 하며 사후관리규정을 명확하게 규정하지 않아 정책목적 달성이 충분하지 못하게 되거나, 악용될 수 있는 여지가 있기도 하다. 이와 같은 예를 살펴보면 다음과 같다. (1) 벤처기업집적시설에 대한 감면(地法 276 ④) 『벤처기업육성에관한특별조치법에 의하여 벤처기업집적시설의 사업시행자가……벤처기업집적시설을 개발·조성하여 분양 또는 임대할 목적으로 취득하는 부동산에 대하여는 취득세와 등록세를 면제하고, 재산세 및 종합토지세의 100분의 50을 경감한다. 다만, 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이…벤처기업집적시설을 개발·조성하지 아니하는 경우에는 감면된 취득세·등록세·재산세 및 종합토지세를 추징한다』：만약 승계·취득한 건축물 등을 벤처기업집적시설로 지정받은 자가 2년간은 벤처기업이 아닌 일반사업자에게 임대하고 있다가, 3년이 되는 시점에 벤처기업 등을 유치함으로써 벤처기업집적시설 지정요건을 충족하여 지방세 추징사유를 회피하고, 3년이 넘은 시점에서 벤처기업이 아닌, 다른 사업자에게 임대 또는 분양하는 경우 과연 추징이 가능한가? 또는 추징하지 못하는 경우 감면시점의 감면목적에 부합하는가에 대한 의문? (2) 농수산물유통시설 등에 대한 감면(地法 266 ①) 외 다수 『농수산물유통공사법에 의하여 설립된 농수산물유통공사가 농수산물유통시설 및 교육시설에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여 취득세와 등록세의 100분의 50을 경감하고, …다만, 부동산 취득일부터 1년 이내에 정당한 사유없이 그 시설에 직접 사용하지 아니하는 경우에는 경감된 취득세와 등록세를 추징한다』：취득일로부터 1년 이내에 그 사업에 부동산을 사용하기만 하면 되고, 이후에 그 목적에 사용하지 않는다 하더라도 감면된 세액을 추징할 수 있는 근거규정이 없음. 위의 예에서 알 수 있듯이 감면대상이 되는 사업 또는 법인에 대한 감면에 있어 당초 감면목적은 법인이 감면대상 부동산을 취득하여 당해 사업 등에 사용함으로써 조세유인효과를 극대화하여 사회 정책적 목적을 달성하고자 하는 취지에서 감면제도가 도입되었으나, "부동산취득 후 어느 일정시점까지 당해 사업에 착수하는 경우에는 추징하지 않는다"라고 규정함으로써, 실질적으로 당해 사업착수 후 정책목적의 효과를 얻을 수 있는 최소한도의 기간설정이 되어 있지 아니하여, 지방세를 감면받은 후 어떠한 경제적 이유에 의하여 보다 사업성이 있는 다른 사업으로의 당해 부동산을 처분 또는 사용하는 경우에는 추징도 할 수 없을 뿐만 아니라, 당초 목적한 정책의 실효성도 얻을 수 없는 결과가 발생할 수 있다. 지방세법 및 국세관련법에서는 수많은 과세(부과)조항이 있으며, 또한 과세대상물건별로 수많은 감면조항이 있으나 실무적인 차원에서 세무직공무원의 지방세법 해석 및 적용에 있어 차이점을 인식하지 못하는 경우가 있으며, 이로 인하여 과세조항과 감면조항의 입법적 취지를 소홀히 한 해석·적용이 이루어지는 경우가 있다. 우선 과세조항을 살펴보자면, "강제력"을 기초로 국가 또는 지방자치단체의 재정수요조달을 목적으로 하는 조세의 특성상 조세관계법상의 과세조항은 문자해석의 원칙을 지킨다 하더라도 입법취지상 과세형평성과 조세탈루의 개연성을 방지하기 위하여 과세범위를 포괄적으로 규정하는 경우가 많고 그 과세규정 또한 국고주의적 입장에서 구성되어진 경향이 있어 보수적으로 해석하려는 의도가 다분하다할 것이며, 그 입법, 해석, 적용에 있어 ① 세수충족의 법리 ② 세수탈루 방지의 법리, ③ 과세대상 포괄의 법리, ④ 100% 과세의 법리 등이 적용되어진다고 할 수 있다. 이에 반하여 감면조항은 전술한 바와 같이 조세가 강제력을 기초로 국가 등의 재정력 확보의 수단이라 할지라도, 특정 정책목적수행상 필수불가결하게 사회공익차원의 과세완화가 있을 수 있으며, 이러한 취지로서 지방세의 면제 또는 경감제도가 도입되게 된다. 그러나 감면조항은 위의 과세조항과는 달리 재정충족에 부(－)의 효과를 나타냄과 동시에 조세의 형평성에 막대한 침해를 일으키는 요소로서 그 입법, 해석, 적용에 있어서도 보다 엄격한 시각을 갖지 않으면 안되는 것이다. 즉, ① 감면범위세분화 법리, ② 감면조건 다례주의의 법리, ③ 0% 감면의 법리, ④ 감면사후관리 강화의 법리가 적용되어진다고 할 수 있다. 이를 [표 2]에서 정리하여 보았다.
[표 2] 과세조항과 감면조항과의 관계
┍━━┯━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━━━━━┑
│구분│ 과 세 조 항 │ 감 면 조 항 │
├──┼───────────┼──────────────────┤
│ ① │ 세수충족의 법리 │ 감면범위세분화의 법리 │
│ ② │ 세수탈루 방지의 법리 │ 감면조건 다례주의(多例主義)의 법리 │
├──┼───────────┼──────────────────┤
│ ③ │ 100% 과세의 법리 │ 0% 감면의 법리 │
├──┼───────────┼──────────────────┤
│ ④ │ 과세대상 포괄의 법리 │ 감면사후관리 강화의 법리 │
└──┴───────────┴──────────────────┘
Ⅵ. 지방세감면제도의 개선방향 Ⅶ. 개선방안의 요약
1. 지방세 감면제도의 개선방향 "Ⅰ"과 "Ⅱ"(월간조세 2000. 7월호 게재)에서 살펴본 현황과 문제점을 기초로 하여 현행 지방세 감면제도의 개선방향을 설정하여 본다면 다음과 같이 요약될 수 있을 것이다. 첫째, 감면의 대상이 되는 자와 감면목적이 부합하는가의 판단이 선행되어야 한다. 대표적인 예로 1998년에 도입되어 1999년까지 지방자치단체감면조례에 의하여 실시된 "기업의 금융부채상환에 따른 매입부동산에 대한 감면"은 감면목적과 감면대상자 사이의 연관성이 거의 없어, 사후 감면효과의 분석이 불가능하였고, 그 결과로 조세형평성에 많은 부정적 영향을 미친 것을 부인할 수 없다. 둘째, 지방세 감면을 둘러싼 제 법령간의 일관성 및 정합성을 확보하여야 한다. 즉, 지방세법 과세면제, 지방자치단체감면조례 및 조세특례제한법 지방세감면 등을 통하여 감면이 처리되고 있으나, 제감면규정의 목적과 입법방식 및 감면 후 사후관리의 절차적 중요성을 감안한 제법령간의 정비가 시급하다 하겠다. 법령간의 일관성을 확보하는 구체적인 방법으로 제감면규정간의 중복 내지는 유사한 규정을 통폐합하여 감면처리시의 일관성을 도모하고, 감면후 추징 등 사후관리를 강화할 수 있는 방향으로 현행 감면규정 등에 대한 세부적인 분석이 필요하다. 셋째, 현행 지방세 감면규정에 사용되는 용어·문구·행정절차에 대한 재검토가 선행되어야 한다. 앞에서 언급되었듯이 세무담당 실무자 입장에서 감면처리시 적용하는 용어의 재정립이 필요하다. 즉, 지방세법 내에 새로운 감면규정을 도입하는 경우(관련 중앙부서와 행정자치부 협의), 관련 용어(법조문의 문구 포함)의 정확한 규정이 선행되어야 한다. 넷째, 사후관리규정을 강화하여야 한다. 감면은 감면처리시점에서부터 징수권 회복을 전제로 하고 있기 때문에 감면 사후관리규정을 강화하여야 한다는 것은 감면의 본질에서 당연한 결과일 것이다. 하지만, 현행 지방세감면규정은 사후관리규정을 형식적 측면에서 규정하는 사례가 많고, 지방세 감면에 대한 사후관리규정은 당연히 관련 근거법인 일반법의 행정절차와 그 궤를 같이 하여야 하나, 그렇지 못한 것이 현실이다. 즉, 일반법에서 일방적으로 조세감면지원을 규정하거나, 업무협의를 통하여 감면지원 요청을 하고, 이에 따른 사후관리절차를 지방세감면 법령에만 일임함에 따라 출발점에서부터 정책목적 달성의 한계선을 그어놓는 결과를 가져오고 있다. 2. 지방세 감면제도 개선의 구체적 방법 (1) 감면대상과 감면효과의 귀속대상의 일치 감면대상과 감면효과의 귀속대상 일치 여부에 대한 것을 논하기 이전에 당연히 살피고 넘어가야 할 부분이 있는데 그것은 과연 현행 지방세제 내에 도입되어 있는 각종 감면제도가 과연 지방자치제도 수행을 위한 필수적 사항들인가 하는 점이다. 이에 대하여서는 앞으로도 많은 논의가 있을 것으로 믿고 자세한 언급은 피하기로 한다. 감면대상으로는 감면대상자·감면대상물건을 들 수 있고, 감면효과의 귀속대상으로는 실질적으로 지방세감면을 통해 직접적으로 혜택을 받는 자와 감면효과에 따른 감면목적 달성에 조력하여야 하는 자를 말할 수 있다. 하지만 현행 조례 및 지방세법을 통하여 살펴보자면, 감면대상과 감면효과 귀속자에 대한 명확한 구분과 사후 일치여부에 대한 분석이 결여되어 있다. 감면규정이 새로 도입되는 경우 최소한 위에 열거한 감면대상자·감면대상물건과 세감면혜택자·감면목적달성 조력자에 대한 분석이 선행되고, 이를 토대로 감면법규의 조문이 구성됨으로써 한편으로는 정책목적 달성과 또 한편으로 조세형평성에 대한 침해를 최소한도의 범위로 국한시켜야 한다. 또한 이와 더불어 새로운 감면정책 도입시, 감면에 따른 정책실효성과 다른 형태의 행정지원에 의한 정책효과를 엄격하게 비교분석한 후에 감면제도를 시행하여야 하며 특정지역에 감면이 집중되지 않도록 하는 지역적 요인도 고려되어야 할 것이다. 특히 현재 벤처기업집적시설 및 창업벤처중소기업에 대한 감면은 대부분이 서울시에, 그리고 서울시 중에서도 강남·서초구의 지역에 집중되고 있어 해당 지방자치단체의 불만요인으로 작용하고 있다. 이는 일반적 행정목적 달성(벤처기업육성 및 국가 경쟁력 강화)에 따른 불가피한 현상으로 볼 수도 있으나, 벤처기업 및 집적시설에 대한 직접적 감면보다는 벤처기업의 창업과 기업경영 환경을 배려할 수 있는 지역단위 육성을 위주로 하는 간접적 감면(우회적 감면)제도를 도입하는 것이 보다 바람직한 정책적 접근이 아니였을까 한다. (2) 지방세 감면체계의 일원화와 제법령간의 정합성 유지 현행 지방세법·지방자치단체감면조례와 조세특례제한법으로 산재된 지방세 감면규 정의 체계를 일원화 내지 일관성을 유지시키고, 관계법령간의 정합성을 유지하여야 한다. 감면목적이 어떠한 것이냐를 불문하고, 감면대상물건의 성격을 파악하여 가능하다면 모든 규정을 지방세법 내의 감면장으로 흡수하고, 국세와의 관련성이 높고 국세감면과 함께 사후관리 측면에서 중앙정부와 지방자치단체간의 일관된 행정력이 필요로 되는 감면대상물건은 조세특례제한법으로, 각 지방자치단체별 특수성이 요청되고, 지역주민의 일상생활과 밀접한 관련성을 맺고 있는 감면대상물건에 대하여서는 지방자치단체감면조례를 통하여 규정함으로써 지방세감면을 둘러싼 제법령간의 질서를 유지할 필요가 있는 것이다. 또한 감면지원의 근거가 되는 일반법의 재정비가 필요하다. 일반법의 개정 또는 정비 없이 이를 근거로 감면규정의 신설은 출발에서부터 감면의 실효성을 취약하게 하는 것이므로 이에 대한 재정비와 검토는 향후 지방자치단체의 자주재정권확보와 재정력 확충을 위한 기초적인 노력으로 시도되어야 할 것이다. (3) 불확정개념의 배제 및 용어 재정립 지방세감면법규 내에 사용되는 용어에 있어서는 가급적이면 일반법에서 정의된 용어를 사용토록 하고, 부득이하게 새로운 개념을 도입하거나, 일상생활에 사용되는 용어를 채택하는 경우에는 지방세감면법규 내에서 독자적인 정의를 내리는 방안을 강구하여야 할 것이다. 이와 같은 개선책 없이는 감면입법시에 추구하는 당초 목적이 법을 해석하고 적용하는 단계의 혼동으로 인하여 실질적인 감면처리가 도외시되거나 부당한 감면이 이루어지는 결과를 가져올 개연성이 있으므로 세법의 독자적인 용어정의가 반드시 필요한 것이다. 또한 행정자치부에서 각 지방자치단체로 시달하는 감면조례준칙(안)에서는 지방자치단체감면조례에 규정될 용어를 입법취지 및 준칙조문과 함께 시달하여 전국적인 통일성과 용어의 불확정에 따른 감면처리 실무과정의 불합리를 최소한도에 그치도록 하여야할 것이다. 이와는 별도로 행정자치부가 주관하고, 각 시·도가 협력하는 체계를 가동하여 지방세법 내 감면규정은 물론이고 과세규정을 포괄하는 법조문상의 용어 및 입법화된 문구를 분석하여 향후 지방세제의 발전을 위한 관련용어 정비작업의 추진이 시급하다 할 것이다. 이는 국세에 비하여 행정의 일관성과 단일성이 떨어지는 지방세의 체계화에 반드시 필요한 기초작업이라 하겠다. (4) 사후관리제도의 강화 지방세 비과세·감면에 대한 개선 논의에서 빠지지 않고 등장하는 논점의 하나가 바로 이 사후관리제도의 강화라는 점이다. 하지만, 그 원칙적 논의에는 공감하고 있으나, 그 구체적인 대안을 제시하는 데는 노력을 게을리한 감이 적지 않다. 따라서 감면목적의 달성은『감면법규 입법 → 감면처리 → 감면 사후관리 → 정책목적 달성』이라는 체계에 의하여 이루어진다는 것에 유의하여 사후관리제도의 중요성을 인식하여야 한다. 현행 지방세감면제도에서의 사후관리제도라 부를 수 있는 것으로는 ① 감면 후 추징규정 ② 감면자료제출규정 정도가 있는 것으로 판단된다. 감면 후 추징규정의 문제점은 후술하기로 하고 감면자료 제출규정을 살펴보면, 현행 지방세법 제295조에서는 "이 장의 규정에 의하여 지방세를 감면받은 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 지방자치단체의 장에게 감면에 관한 자료를 제출하여야 한다"라고 규정하고 있고, 지방세법시행령 제232조에서는 "…지방세의 감면자료를 제출하여야 하는 자는 당해 연도 1월 1일부터 12월 31일까지의 기간중에 감면대상물건 및 감면받은 세액 등을 확인할 수 있는 자료를 ……다음연도 1월말일까지 과세물건 소재지를 관할하는 시장·군수에게 제출하여야 한다"라고 규정하고 있다. 또한 지방세법 별표 제109호에 의하여 서식을 정하고 있다. 이와 같은 규정을 살펴보면 일면 감면 후의 자료관리를 통하여 감면의 적정성을 유지하고자 하는 취지가 엿보이고 있으나, 실질 관점에서 보자면 그 감면자료제출 자체는 감면 사후관리에 효과가 없는 것 같다. 실제 지방자치단체별로 이를 시행하는 자치단체가 거의 없으며, 또한 있다 하더라도 이미 당해 지방자치단체에서 감면하여 준 규모 및 감면세목, 감면대상자 정도의 자료를 제출 받음으로써, 사후관리에 중요한 자료의 제출이 제외되어 감면 사후관리에 그다지 기여하고 있지 못한 실정이다. 따라서 감면자료 제출의무는 현행대로 규정하되, 제출대상 자료를 명확히 하고, 그 자료의 범위 또한 사후관리 측면에서 필요한 범위로 명백히 하는 노력이 필요할 것이다. 예를 들자면, 대상자료로는 1) 감면세목, 세액, 감면일자 2) 감면 후 감면대상물건의 사용실태 및 매각 등의 변동사항일체 3) 감면 후 대상물건 관리실태 등 감면의 추징규정을 발동시킬 수 있는 근거자료 제출을 의무화함으로써 과세관청 입장에서는 징수권회복을 적기에 함으로써, 조세채권을 확보하여 조세형평성을 도모하며, 납세자의 입장에서는 감면받은 세액은 당해 감면자에 대한 개별적 혜택이 아닌, 사회 공익차원에서의 "지방세의 임시적 대부"라는 인식을 심어주는 노력이 필요할 것이다. 이와 별도로 지방세 감면 후 추징에 대하여 살펴보면, 두 가지 개념이 필요한데, 첫 번째로 사업착수유예기간과 감면목적 사용강제기간을 들 수 있다. 우선 사업착수유예기간에 대하여 알아보면, "감면대상 물건을 취득한 경우에 취득일로부터 일정기간 내에 감면목적사업 또는 용도에 사용될 수 있도록 제반준비를 마치고, 그 사업 또는 용도에 대상물건을 사용하여야 한다"라고 규정하는 경우의 그 "일정기간 내"가 바로『사업착수유예기간』이라 할 수 있으며, 이는 현행 지방세감면법규에서 규정한 사례는 많이 있다. 그리고 감면목적 사용강제기간에 대하여 살펴보면, "감면대상 물건을 취득하고, 일정기간 내에 감면목적 사업 또는 용도에 사용한 경우에도, 당해 감면대상물건을 적어도 일정기간 동안은 당해 감면목적 사업 또는 용도에 사용하여야 한다"라고 규정하는 경우의 그 "적어도 일정기간 동안"이 바로『감면목적 사용강제기간』이 되는 것이다. 그러나, 이와 같은 사용강제기간을 규정하고 있는 감면규정은 극히 일부에 그치고 있어 실질적으로 감면목적 달성을 위한 사후관리에 커다란 흠결이 있음을 알 수 있다. 대표적인 예가 바로 "벤처기업집적시설에 대한 감면규정"을 들 수 있다. 향후 도입될 새로운 감면시책 및 이미 도입된 감면시책 또한 이와 같이 사업착수 유예기간과 사용강제기간의 명기를 통하여 감면 후 사후관리를 강화하는 방향으로 입법되어야 할 것이다. 또한 감면규정을 악용하는 사례를 방지하고 손실된 세수를 실질적으로 보전하기 위하여는 감면 후 추징요건에 해당되어 추징하는 경우 추징세액에 이자상당액을 가산하여 징수하는 방안을 확대·적용할 필요가 있다. 현재 조세특례제한법 제100조 제3항에서 "…… 임대주택을 건설하지 아니한 때에는 ……이미 경감된 종합토지세액과 종합토지세의 납부기한으로부터 실제 납부한 날까지의 경감된 종합토지세에 대한 대통령령이 정하는 이자에 상당하는 금액을 납부하여야 한다."라고 규정하고, 동법시행령 제3조에서 그 이자율은 "1일 1만분의 4"로 규정하고 있는 바와 같이 이를 지방세 감면관련 제규정에 확대 적용하여야 할 것이다. 지금까지 살펴 본 지방세 감면제도의 문제점과 개선방안을 요약하면 다음과 같다.
┍━━━━━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┑
│ 문 제 점 │ 개 선 방 안 │
├───────────────┼────────────────────────┤
│ 감면체계의 복잡성 │ 감면대상과 감면수혜자의 분석 선행 │
│ 제감면규정상의 일관성 결여 │ 감면체계의 일원화와 제법령간의 정합성 확보 │
│ │ －지방세법을 중심으로 체계화 │
│ │ －관련 일반법 재정비 │
│ │ －중복·유사 감면규정 통폐합 정비 │
├───────────────┼────────────────────────┤
│ 감면조항의 불확정 개념 사용 │ 불확정개념의 배제 및 용어재정립 │
│ │ －세법의 독자적인 용어정의 │
│ │ －감면관련 용어 정비작업 추진 │
├───────────────┼────────────────────────┤
│ 사후관리제도의 취약성 │ 사후관리제도의 강화 │
│ │ －감면자료 제출규정 보완·정비 │
│ │ －감면목적의 사용강제기간 명기 │
│ │ －추징시 경감세액에 이자상당액을 가산하여 추징 │
└───────────────┴────────────────────────┘
첫째, 새로운 감면규정 도입시 감면대상자·감면대상물건과 세감면혜택자·감면목적 달성 조력자에 대한 충분한 분석이 선행되고, 이를 토대로 감면법규의 조문을 구성하여 정책목적 달성과 조세형평성에 대한 침해를 최소한도의 범위로 국한시켜야 할 것이다. 둘째, 지방세 감면을 둘러싼 제 법령간의 일관성 및 정합성을 확보하여야 하며, 이를 위하여는 제감면규정간의 중복 내지는 유사한 규정을 통폐합하여 감면처리시의 일관성을 도모하고, 감면 후 사후관리를 강화할 수 있도록 하여야 할 것이다. 셋째, 현행 지방세 감면규정에 사용되는 용어·문구·행정절차에 대하여 재검토 후 감면처리시에 적용하는 용어의 재정립이 필요하다. 넷째, 사후관리규정을 강화하여야 한다. 지방세 감면으로 의도하는 정책목적이 충분히 달성될 수 있도록 사용강제기간을 명기하고, 감면자료 제출에 관한 규정도 보완되어야 할 것이다.
