구 지방세특례제한법 제31조 제5항은 한국토지주택공사법에 따라 설립된 한국토지주택공사가 공공주택 특별법 제43조 제1항에 따라 매입하여 공급하는 것으로서 대통령령으로 정하는 주택에 대해서는 취득세 및 재산세의 100분의 50을 경감한다고 정한다. 다만, 단서 조항을 두고 각 호에서 정하는 추징사유에 해당하는 경우에는 그 해당 부분에 대해서는 경감된 취득세 및 재산세를 추징한다고 정하고 있는데, 이 사건 추징규정에 따르면 ‘정당한 사유 없이 그 매입일로부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우’ 취득세 및 재산세가 추징된다. 한편, 구 지방세특례제한법 제2조 제8호에서는 ‘직접 사용’의 의미를 ‘부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등의 소유자가 해당 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것’으로 정하고 있다.

이 사건에서는 이 사건 추징규정의 ‘직접 사용’의 의미가 쟁점이 되었다. 구체적으로, 원고가 공공매입임대주택을 공급하기 위한 목적으로 이 사건 부동산을 취득하였다는 점에 비추어, 원고가 이 사건 부동산을 임대주택 입주자모집공고 등을 통해 임대주택 시장에 내어놓은 것으로 이 사건 부동산을 ‘직접 사용’, 즉 ‘사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용’한 것으로 볼 수 있는지 문제되었다.

제1심은 이 사건 추징규정에서 정하는 ‘직접 사용’의 의미는 임대차계약을 체결하는 등 임대하는 경우에 한한다고 판단함이 상당하다고 보았다. 구체적으로, 제1심은 이 사건 추징규정의 ‘해당 용도로 직접 사용’이란 취득한 주택을 공공매입임대주택으로 공급하는 것을 의미한다고 본 다음, ① 공공주택 특별법 제2조에서 “공공매입임대주택”이란 ‘제4조에 따른 공공주택사업자가 직접 건설하지 아니하고 매매 등으로 취득하여 공급하는 공공임대주택’을 말한다고 규정하고 있는 점, ② 같은 법 제48호에서 ‘공공주택의 공급’이라는 표제하에 “공공주택의 입주자의 자격, 선정방법 및 입주자 관리에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다”고 규정하고 있는 점, ③ 같은 법 제43조 제5항의 위임에 따른 ‘기존주택등 매입임대주택업무처리지침’은 사업 유형별 매입임대주택의 입주자 선정에 관한 사항을 각조에 규정하면서 “다음 각 호의 순위에 따라 입주자를 선정하여 공급한다”고 규정하고 있는 점 등에 비추어 공급을 하여야만 공공임대주택이라 할 수 있고, 공급은 임대의 완료, 즉 임대차계약의 체결을 의미하는 것으로 봄이 타당하다고 판단하였다.

제1심과 달리, 원심은 원고가 이 사건 각 부동산을 매입하여 이를 수리하고, 시장 상황 등을 살펴 임대조건을 결정한 뒤 입주자 모집공고를 한 이상, 이 사건 각 부동산을 그 목적에 맞게 ‘직접 사용’한 것이라고 볼 수 있다고 판단하였다. 원심의 구체적인 판단 근거는 다음과 같다.

• (1) 직접 사용에 해당하는지 여부는, 부동산 취득 주체가 현실적으로 해당 부동산을 영위하는 사업 자체에 사용하는 것을 뜻하고, 그 사업 자체에 사용하는 것인지는 취득 주체의 사업목적과 부동산의 취득목적을 고려하여 그 실제의 사용관계를 기준으로 객관적으로 판단하여야 한다(대법원 2000두3238, 2002.4.26., 판결, 대법원 2014두45680, 2015.5.14., 판결 등 참조).
• (2) 원고의 사업목적 및 이 사건 각 부동산의 취득 목적을 고려하면, 원고가 이 사건 추징규정이 규율하는 것처럼 이 사건 각 부동산을 ‘해당 용도로 직접 사용’하였는지는 국민주거생활의 향상, 국민경제 발전 등의 관점에서 공공매입임대주택을 매입하여 ‘공급’하였는지를 살펴 확인할 수 있다.
• (3) ‘공급’의 의미에 관해서 구 지방세특례제한법이 특별히 설명하고 있지 않고, 공공주택 특별법에도 그 구체적인 정의조항을 두고 있지는 않다. 그러나 ① 공급의 사전적 의미(‘요구나 필요에 따라 물품 따위를 제공함’)에 따르면 공급을 받는 상대방의 수령이나 인수(임대차의 경우, 임대차계약 체결이나 임차목적물의 인도)까지를 요구하는 개념은 아닌 점, ② 공공주택 특별법 제3조의 내용에 비추어 ‘공급’이란 개별 거래의 의미보다는 거시적 관점에서 국가 전체, 특정 지역이나 수요 계층에 대해 일정 수량의 주택을 제공하여 준다는 개념으로 봄이 타당한 점, ③ 입주자 모집 및 선정에 관한 공공주택 특별법 제48조 또는 국토교통부 훈령(기존주택등 매입임대주택 업무처리지침)에 따르더라도 ‘공급’이 곧바로 ‘임대차계약의 체결’을 의미한다고 보기 어렵고, 같은 의미로 해석할 것도 아닌 점, ④ 한편, 구 지방세특례제한법 제31조에서는 ‘임대주택 등에 대한 감면’에 관해서는 ‘임대’와 관련한 취득세 등 감면 및 추징에 대해 규정하는 반면(같은 조 제1항 내지 제4항 참조), 원고의 공공매입임대주택 매입과 관련하여서는 임대가 아닌 ‘공급’으로 구분하고 규정하고 있는 점, ⑤ 구 지방세특례제한법 제33조에 따라서도 구체적으로 임대차계약을 체결하는 단계에 까지 이르지 않고 단지 임대용도로 전환하기만 하더라도 이를 주택의 ‘공급’으로 볼 여지가 충분한 점, ⑥ 이 사건 추징규정의 취지는, 매입한 주택을 임대주택으로 시장에 공급하기 위하여 소요되는 통상의 준비기간을 1년으로 보아 그 시한을 정한 것으로 봄이 타당하고, 매입 후 1년 이내에 임대차계약이 체결되지 않은 주택에 대하여 곧바로 추징규정이 적용되어야 한다고 해석할 경우 당초 공공매입임대주택의 공급을 확대하고자 한 구 지방세특례제한법의 취지에 부합하지 않는 점 등에 비추어보면, 이 사건 추징규정이 정한 ‘해당 용도로 직접 사용’으로 볼 수 있는 ‘공급’은 공공주택사업자가 매매 등으로 주택을 취득하여 이를 그 목적에 맞게 시장에 제공하는 것을 의미한다고 보아야 하고, 나아가 개별 주택에 대하여 임대차계약이 체결될 것까지를 요구하는 개념은 아니라고 봄이 타당하다.

원심 판결에 대해 피고가 상고하였으나, 대상판결은 심리불속행 판결을 함으로써 원심 판단을 긍정하였다.

이 사건 추징규정을 비롯하여, 지방세특례제한법의 여러 조항에서는 취득세 등 지방세 감면의 사후 관리 요건으로 납세자의 ‘직접 사용’을 요구하고 있다. 이에 대한 해석을 두고 과세관청과 납세자 간에 많은 분쟁이 있어 왔으며, 특히 납세자가 취득한 부동산 등을 제3자에게 ‘임대 또는 위탁’하여 사용하게 한 경우 ‘직접 사용’의 요건을 충족하는지 여부가 주요 쟁점이 되었다. 이와 관련하여, 종래 대법원은 구 지방세 관련법상 감면 사유로 규정된 ‘직접 사용’의 의미에 관해 “당해 재산의 용도가 직접 그 본래의 업무에 사용하는 것이면 충분하고, 그 사용의 방법이 스스로 그와 같은 용도에 제공하거나 혹은 제3자에게 임대 또는 위탁하여 그와 같은 용도에 제공하는지 여부는 가리지 않는다”고 하여, 직접 사용의 주체가 반드시 소유자일 필요는 없다는 입장을 취해 왔다(대법원 84누297, 1984.7.24., 판결, 대법원 2008두15039, 2011.1.27., 판결 등). 그런데 이후 2014.1.1. 법률 제12175호로 개정된 지방세특례제한법 제2조 제1항 제8호에서 ‘직접 사용’이란 “부동산의 소유자가 해당 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다”는 정의 규정이 신설되면서, 임대나 위탁에 의한 사용은 ‘직접 사용’에서 제외하는 취지로 법 조문이 개정되었다. 한편, 위 지방세특례제한법 제2조 제1항 제8호의 정의 규정이 신설된 이후에도 소유자가 부동산을 임대하거나 운영 위탁을 통해 사용하는 경우 ‘직접 사용’한 것으로 볼 수 있는지에 대해서는 여전히 쟁점이 되었는데, 대법원이 이에 관하여는 구체적이고 명확한 법리를 제시하지 않은 채 심리불속행 상고기각 판결을 함에 따라 상반되는 취지의 원심 판결이 모두 존재하게 되었다. 대법원은 ① 구 지방세특례제한법 제71조 제2항에 따라 물류사업에 직접 사용하기 위해 취득한 부동산을 물류시설로 사용할 것을 전제로 임대한 경우에도 ‘직접 사용’으로 볼 수 있는지 여부가 문제된 사안에서, 위 ‘직접 사용’의 의미는 “부동산의 소유자가 해당 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 물류사업에 사용하는 것이면 충분하고, 그 사용 방법이 (소유자) 스스로 그와 같은 용도에 사용하거나 혹은 제3자에게 임대 또는 위탁하여 그와 같은 용도에 사용하는지 여부는 가리지 아니한다고 봄이 타당하다”고 판단한 원심 판결(서울고법 2017누68488, 2018.5.16., 판결)에 대하여, 심리불속행 상고기각 판결(대법원 2018두46643, 2018.10.4., 판결)을 선고하였으나, 그 이후 ② 충청남도 도세감면조례 제8조 제3항 제3호의 기업도시개발특별법에 따른 골프장 개발사업 시행자가 골프장 조성 후 이를 임대하고 운영을 위탁한 경우에도 해당 골프장을 사업에 ‘직접 사용’하였다고 볼 수 있는지 여부가 문제된 사안에서는, 위 ‘직접 사용’의 의미는 “부동산의 소유자가 주체가 되어 해당 부동산을 그 용도와 목적에 맞게 스스로 사용하는 것을 의미한다고 봄이 타당하므로, 곧바로 해당 부동산을 제3자에게 임대하고 운영을 위탁한 것은 직접 사용에 해당하지 않는다”고 판단한 원심 판결(대전고법 2018누11089, 2018.11.14., 판결)에 대하여, 역시 심리불속행 상고기각 판결을 선고하기도 하였다(대법원 2018두65996, 2019.04.05., 판결). 2023.3.14. 법률 제19232호로 개정된 구 지방세특례제한법 제2조 제1항 제8호에서는 종전 규정에 “이 법에서 임대를 목적 사업 또는 업무로 규정한 경우 외에는 임대하여 사용하는 경우는 제외한다”는 괄호 규정이 추가되었는데, 임대를 목적 사업 또는 업무로 규정한 경우 외에는 임대하여 사용하는 경우를 ‘직접 사용’의 범주에서 보다 명확히 제외하기 위한 취지로 이해된다.

이 사건에서 피고는 “원고가 임대를 목적으로 이 사건 각 부동산을 취득하였다”고 주장하였는데, ‘직접 사용’의 정의 조항을 근거로 실제 임대를 통해 임차인이 공공매입임대주택 목적으로 사용해야만 ‘직접 사용’ 요건을 충족할 수 있다는 취지로 주장한 것으로 보인다. 이와 같은 주장에 대하여, 원심 및 대상판결은 부동산의 ‘공급’과 ‘임대’를 사업 목적으로 하는 경우를 명확히 구분하고, 해당 경우에 ‘직접 사용’의 의미를 명시적으로 판단한 첫 판결이라는 점에서 의미가 있다. 제1심은 원고의 사업목적이 공공매입임대주택의 ‘공급’에 있다고 보면서도 ‘공급’의 개념을 ‘임대’의 완료까지 포함하는 것으로 해석하였다. 그러나 원심 및 대상판결은 이를 명확히 구분하여, ‘공급’이란 공급자가 시장에 제공하는 행위 자체를 의미하며, 임대차계약의 체결까지 요구하는 개념이 아니라는 점을 분명히 하였다. ‘공급’의 사전적 의미에 따르면 공급은 공급자의 제공 행위만으로 완료되며, 공급을 받는 상대방의 수령이나 인수(예: 임대차계약 체결 또는 임차목적물의 인도)까지 포함하는 개념이 아닌 점을 고려할 때, 원심 및 대상판결의 판단은 문언상 해석에 기초한 것으로서 타당하다. 아울러, 공공주택사업자로서 원고의 특별한 지위를 고려할 때, 원고는 시장 상황과 기존 임대주택과의 형평성을 충분히 검토한 후 공공매입임대주택을 공급해야 하는데, 1년 이내에 임대차계약 체결까지 요구할 경우 과도한 부담이 발생하게 된다. 이러한 점을 고려했을 때, 원심의 판단은 원고의 사업 특성을 반영한 구체적 타당성을 갖춘 판결로 평가할 수 있다.