1. 준조세란? 최근 전경련은 준조세에 관한 개선과제를 그간의 연구조사를 기초로 비교적 구체적이고 개별적인 개선안을 제시한바 있다. 특히 전경련은 이와 관련하여 좧부담금관리기본법(가칭)의 제정을 건의하고 있어 눈길을 끌고 있다. 준조세에 관한 연구는 과거 전경련산하의 한국경제연구원에서 수행된바 있다. 최근의 연구는 준조세의 명칭을 서구화한 사례로서 「조세외 공공부담」(1999)이라는 개념하에 연구가 수행되고 있다. 특히 전경련 자체의 연구내용은 주로 준조세제도 자체에 집중시켜 문제점을 제기하고 있음을 그 특징으로 지적할 수 있다. 그러나 한국경제연구원의 연구는 방법론적으로 준조세의 기업별, 산업별 납부실적을 중심으로 기업의 준조세부담을 실증적으로 분석하고 있다. 다음에서 필자는 우리나라 준조세의 운영실태를 개관하고, 그것의 정치경제학적 의미, 문제점 및 개혁과제 등의 순으로 논술해보고자 한다. 2. 우리나라 준조세의 운영실태 준조세의 납부는 사실상 어제 오늘의 일이 아니다. 준조세는 조세 이외의 민간기업으로부터 거두어들이는 정부수입이다. 따라서 정부수입확보에 준조세는 나름데로 이점이 있다. 1985년에서 1997년까지의 12년에 걸쳐 조세수입은 8.8배나 증가하였는데 준조세를 포함하는 조세외 공공부담은 조세수입의 증가율을 상회하고 있어 문제가 되고 있다. 먼저 준조세는 왜 부과되나 알아보자. 준조세에는 법정공과금이 있으며 기부금성 공과금이 있다. 준조세는 크게 나누어 보아 두 개로 구분된다. 공과금과 기부금이 그것이다. 공과금은 국가 공공단체가 그 임무를 수행하기위해 기업활동에 대해 공과하는 금액을 뜻한다. 즉 수수료, 사용료, 수익자 부담금, 위법금 등의 행정수입을 일컬어 공과금이라 한다. 특히 수익자 부담금은 지방 공공단체가 도로, 상하수도, 제방, 하천 및 공원 등 특별한 이익을 받는 수익자에게 그 수익의 정도에 따라 징수하는 것을 말한다. 이밖에도 기부금성 공과금이 있다. 이에는 각기관(사회복지단체, 교육기관, 기술진흥단체, 체육단체, 대한적십자사, 국가유공자단체, 한국청소년단체 등)에 대한 기부금, 국가에 대한 기부금(대통령이 정하는 지정기부금)이 있으며 또한 재정경제부령이 정하는 기부금으로 불우이웃돕기, 공무원 및 사립학교, 의료보험관리공단, 한국보훈복지공단, 근로복지기금, 한국여성개발원, 현대사회연구소, 대한결핵협회, 한국외교협회, 한국학술진흥재단, 전쟁 기념사업회 등에 대한 기부금이 있다. 이에 더하여 기부금은 정치활동 후원금까지 법으로 정하여 지원을 받고 있다. 금번 전경련에서 조사한 준조세대상은 주로 공과금에 해당하는 수수료 및 수익자 부담금 보험금 및 각종기금이 포함되고 있다. 법정 공과금이 14개이며 법정 기부금성 공과금이 13개로 도합 27개 종목에 해당하는 준조세를 기업이 부담하고 있다. 1999년 정부 각 부처에서 거두어드린 부담금만 하더라도 52개로 발표되고 있다(기획예산처 자료). 그중 가장 많은 부처는 건설교통부가 18개이며, 환경부는 14개의 부담금을 징수하고 있다. 문광부와 농림부가 각각 8개이며 재경부 7개, 산업자원부가 6개의 순으로 되어있다. 부담금의 분류기준의 부담금 종목수는 1999년에 74개 였으며 이에 부과금 기금 및 목적세까지 포함하면 도합 95개나 되는 것으로 보고되고 있다. 그리하여 1998년에는 기업이 부담한 법인세의 102%를 부담했으며 1999년에는 법인세의 98%에 이르고 있다고 한다. 이렇게 볼 때 준조세 부담은 기업의 법인세 부담액과 거의 같으며 결국 기업의 세부담은 실질적으로 배로 늘어나고 있다고 해도 과언이 아니다. 특히 기업의 준조세 부담이 법인세보다 많았던 1998년은 IMF로 인해 매출의 감소로 인한 법인세액 납부 수준의 저하에서 그런 현상이 초래했음을 알아야 한다. 이처럼 기업에 조세외적 부담으로 부과징수 되고 있는 준조세를 전경련 조사에서는 「법정 준조세」라는 개념으로 통합정리하여, 모두 그 종목의 합계를 보면 673건으로 되어있다. 그 종목에서 보면 부담금, 부과금, 예치금, 분담금, 출연금, 사용료, 벌칙금, 과태료 등 모두 15개의 종목으로 나타나 있다. 이러한 법정준조세의 부담으로 인해 기업은 사업비의 약 7.11%를 준조세로 부담하는 것으로 나타났다. 특히 중소기업에 비해 대기업의 준조세부담이 최근에는 더욱 증대되고 있다. 3. 준조세의 정치경제학적 의미 다음에서 준조세의 한국적인 정치경제 조건하에서 그 정치경제학적 의미를 음미할 것이고, 그와 관련해서 이권추구(rent seeking)의 한국적인 특성과 메커니즘에 대해 논의해 보고자 한다. 우선 준조세가 언제부터 공식적으로 도입·시행되었는지 보자. 공식적으로 이것을 시행한 것은 1980년 이후 5공 정부 시절이 아니었나 생각된다. 그러나 그 기원은 훨씬 이전으로 1970년대, 아니 1960년대로 소급·적용될 것이라고 생각한다. 가난한 이웃을 돕기 위해 추석 명절 또는 새해를 맞아 여유 있는 독지가로부터 성금을 자의반 타의반 징수한다. 그뿐인가. 이러한 부담은 주로 돈을 많이 번다는 소위 기업들에게 지워지는 것이다. 그런데 이러한 선의의 성금이 공식화되어 정부에 써달라고 기탁하는 형식으로 청와대에 돈을 전하는 성금납부가 하나의 관행으로 이루어지게 되었다. 한편 기업은 반뇌물적인 뜻도 있고, 한편으로는 부담이 되면서도 또 한편으로는 정부공사발주의 허가 또는 조세감면조치의 확대를 통한 세제혜택지원 등을 은근히 간접적으로 기대하기에 성금납부에 그다지 저항감을 느끼지 않으면서 이에 응했던 것이다. 3공 시절보다 4공에 들어와 이러한 준조세적인 기업의 자금납부는 관례화되었다고 할 수 있다. 그러나 그때만하더라도 준조세라는 어휘조차 없었으며 그것이 정식으로 거론된 것은 5공시절에 나온 것으로 본다. 4공 시절만 하더라도 정부가 대기업, 그것도 수출기업을 육성·성장시키기에 여념이 없었던 시절이다. 첫째, 협의의 공과금은 어떻게 보면 기업의 고정비용 또는 필요경비라고할 수 있다. 왜냐하면 그것의 내용은 당연히 기업으로서는 기업운용체제를 유지하는 데 다 필요한 경비이기 때문이다. 즉 그것은 조합비, 적십자비, 오물수거비, 방범비, 수익자부담금, 수수료, 의료보험기금, 수출진흥기금 분담금, 직업훈련기금부담금, 저축장려기금, 산재보험료, 교통안전부담금, 기타 각종 기금이 포함되고 있기 때문이다. 이러한 비용은 기업의 생산에 직접 소요되는 비용은 아니지만 기업의 생산판매 기능을 원활히 수행하기위해서는 꼭 필요한 간접비용 또는 고정비용으로서 파악해야 할 것이다. 어쨌든 기업이 내는 세금에 이런 경비를 포함시킬 수 없기 때문에 편의상 공과금이라는 항목을 붙여 표현하고 있으며, 이를 준조세의 테두리에 넣어 다루고 있는 것이다. 둘째, 준조세의 내용은 정말 기업의 대 정부사업지원에 쓰여지므로 나름대로 그 정치경제적인 의미가 있다고 본다. 즉 그것은 기부금성 공과금이라고 하는데 여기에는 이재민구호성금, 새마을기부금, 불우이웃돕기성금, 자선성금, 적십자기금, 학술예술장학기금, 체육성금, 국방성금, 구호 관련 기부금, 예비군 민방위 관련 부담금 등이 포함되고 있는 것이다. 따라서 이렇게 볼 때 기업으로서 정부와 직접 관련되는 것은 협의의 공과금이라기보다 기부금성 공과금이라고 할 수 있다. 협의공과금은 금액이 아예 규정상 정해져 있어 납부의 재량이 없는 그런 강제성 공과금인 데 반해 기부금성 공과금은 기업의 성의 여하에 그 금액이 결정되므로 나름대로 기업 스스로의 결정 또는 재량권이 부여되어 있는 것이다. 기부금성 공과금은 문자 그대로 기업의 여유와 성의에 바탕을 둔 기업이윤의 일부를 사회에 환원하는 기부 행위로서 볼 수 있는 것이다. 준조세는 이런 의미에서 기업이윤의 사회 환원적인 의미가 있으므로 나름대로 국민의 눈앞에는 자선적이고 재분배적인 인상을 주었던 것이다. 물론 기업은 개별적으로도 이러한 사회 환원적인 사업을 독립적으로 수행하고 있는데 여기에 더해 이러한 기부금 출자를 일제히 모든 기업에 적용시키는 rule을 제도화했다는 데 그 특징이 있는 것이다. 그런데 기업으로서는 이러한 성금기부금 형식의 지출이 세법상 손비처리가 됨으로써 세금부담을 덜 수 있는 이점 또한 하나의 인센티브로 받아들이지 않을 수 없는 것이다. 따라서 준조세의 납부 규모가 기업의 과표의 크기를 감소시켜 세금을 덜 낼 수 있다면 그 조세절약의 최적 점이 준조세의 어떤 크기와 일치하고 있는가를 찾아내어 준조세 납부액을 결정할 것이다. 그러니까 최적 준조세 규모는 조세절약을 최대화시키는 데서 결정될 것이며, 결국 경제논리에서 본다면 한계조세절약편익의 값과 한계준조세 지불비용의 크기가 일치하는데서 이러한 균형이 결정된다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 경제논리에는 그 한계가 있는 것이 다른 기업에 비해 특히 동종류 기업간, 또는 경쟁적인 다른 기업들에 비해 이러한 기부금을 덜 낼 때 정부의 이목이 집중될 것이기 때문이다. 사실상 준조세는 어떤면에서 기업의 청와대에 대한 사례로서 볼 수 있다. 무엇보다도 대기업은 싼 이자로 엄청난 규모의 돈을 꾸어 쓸 수 있는 정부특혜를 받았으며(산업은행의 정책금융) 따라서 여타의 기업에 비해 훨씬 적은 노력으로 쉽게 돈을 벌 수 있었다고 해야 하며, 그 결과 그러한 자선을 베풀어 준 청와대에 고맙다는 인사로 정초에 또는 추석에 사례하는 것은 우리 나라 풍습에 너무도 당연한 일이기도 했다. 중앙정부 및 지방자치단체에 이르기까지 이러한 준조세는 정부사업 부담 비용을 기업가에게 부담토록하여 정부부담을 그만큼 줄일 수 있어 정부로서는 이점이 있다. 준조세를 포함한 조세부담률은 현재의 19% GNP부담률을 훨씬 능가하여 20%대 수준으로 올라갈 것이다. 준조세로 인해 사실상 국민부담을 외형상 저수준에서 결정하고 있어 마치 나라살림의 고전적 절제성과 국민에 대한 자선적 관용성마저 전시할 수 있어 정부로서는 준조세가 이모저모 유용한 세입수단이기도하다, 또한 기업은 준조세 납부로 정부로 부터의 특혜를 받을 수 있어 좋고 정치가는 정치자금조달의 이점이 있어 좋을 것이고, 한편 정부로서도 재정지출비용의 절감과 조세부담률의 저수준을 활용할 수 있어 「작은정부」의 길을 걸을 수 있어 금상첨화격이라고 볼 수 있다. 준조세 그것은 누이 좋고 매부 좋은 호혜성의 인연을 지니고 있어 결코 쉽게 떼어질 수 없는 사정하에 묶여있다는 정치경제학적인 의미가 있음을 재 인식해야 할 것이다. 4. 준조세의 문제점 첫째, 1990년대의 민주화와 개혁시대에 접어 들자 준조세의 정경유착적인 요소는 외형상 상당 수준에서 퇴각되고 있는 현상을 보여주고 있다. 그러면서도 준조세는 과거의 권위주의적 재정운용의 타성적인 틀에서 완전탈피할 수는 없는 것이며 조세외적인 수입으로서 보이지 않게 저항없이 세입확보를 용이하게 실현하는 수단으로서 활용되고 있음이 먼저 문제로서 제기할 수 있는 것이다. 이런 시각이 전경련 측 연구에서 결여되고 있음은 유감이 아닐수 없다. 둘째, 준조세의 개념정립이 문제로 제기된다. 공과금 및 기부금성 공과금은 1980년대 준조세 분류 방식이다. 준조세의 개념은 주어진 법에 근거하여 기업이 정부에 납부 또는 기부하는 공과금으로 정의된다. 법에 따라 납부되고 징수된다는 점에서 조세와 다를것이 없다. 다만 그법이 준조세의 경우 세법이 아닐뿐이다. 전경련은 이를 부담금, 부과금, 분담금, 출연금, 목적세까지도 포함시켜 13개의 종목으로 분류하여 이를 법정 준조세라고 칭하고 있다. 이에 대해 한국경제연구원에서는 준조세를 아예 명칭을 바꾸어 「조세외 공공 부담」이라 부르고 있다. 조세와 다른 것은 준조세는 특정수입으로 특정목적을 위해 지출되는 경우에 해당한다. 그런데 조세외 공공 부담에는 공공성을 띤 기부금인 정치헌금 등이 제외되고 있다. 준조세에는 이런 기부금이 포함되고 있음에 조세의 공공부담의 개념은 보다 협의에서 쓰여지고 있으며 그 규모와 범위도 준조세에 비해 축소되고 있다. 한편 정부로서는 기업이 접대비 마저 준조세의 개념에 포함시키고 있음은 지나친 처사로서 비난하고 있다. 명칭이야 어떻든 개념상 준조세는 기업이 조세외적으로 정부에 납부하는 모든 부담형태를 포함할 때 바른 준조세의 뜻을 파악할 수 있을 것이다. 셋째, 이러한 준조세는 기업의 사업비에서 1% 내지 최고 19%(산업단지 조성)의 고비용을 강요하고 있어 국제 가격 경쟁력면에서 취약성을 노정시키고 있다. 한편 고비용은 고가격 책정으로 소비자의 추가부담을 강요할 것이며 앞에서도 지적한 준조세의 사회적 비용을 나타낼 것이다. 넷째, 준조세는 기업경쟁력의 기본이되는 R&D비용의 여력을 잠식하여 국제 경쟁력을 저하시킬 것이다. 다섯째, 준조세는 중복부담, 산출근거의 불투명성, 부과절차상의 비합리성, 예고기간 없이 불시에 부과되는 사례, 준조세의 사용내용의 비공개, 입법취지의 타당성결여 등, 수없이 많은 문제점이 드러나있다(전경련조사자료 참조). 이러한 준조세의 문제점이 시급히 해결되어 보다 바르고 투명한 정경메커니즘의 회생을 통해 새천년의 한국경제의 번영을 가져올 수 있다고 믿는다. 5. 준조세의 개혁과제 첫째, 개혁에 앞서 먼저 전제되어 있어야 할 것은 과거의 개발독재시대에 지배했던 정부의 권위주의적인 경제행정에 있어서 권위주의적 태도의 완전 불식이 선행되어야 할 것이다. 그리하여 준조세는 법정공과금에 국한하여 기업활동이 가져오는 부정적 외부성이 요구하는 배분비용을 부담토록하여 자원의 효율적인 배분에 이바지해야 할 것이다. 이와 관련하여 종래에 기부금성 공과금은 하나하나 철폐토록 노력해야 할 것이다. 가장 비근한 사례는 아직까지도 기부금성 정치 헌금과 같은 부담을 강요하고 있음은 과거의 정경유착의 씨로서의 역할을 하고 있는 것이며, 그러한 개발 독재의 잔재가 불식되지 않는한 이나라 자원의 효율적 배분은 왜곡되어 국민경제의 불균형을 초래할 것임을 명심해야 할 것이다. 둘째, 따라서 기부금성 공과금을 향후 10년 목표로 전부 철폐할 것을 개혁과제로 건의하고자 한다. 조세외적 공과금은 외국의 선진제국에서도 다 통용하고 있는 보편적 사례이기도 하다. 그러나 그것은 기업활동의 외부성조정을 통해 배분의 효율화에 국한한 법정공과금에 제한되고 있지만, 기부금성 공과금은 배제되고 있음에 유의해야 할 것이다. 정부의 기획예산위원회는 준조세부담의 양적감축에 관심 보다는 질적관심에 집중하여 기부금성 공과금의 축소에 부단한 노력을 해야 할 것이다. 셋째, 목적세도 법정 준조세의 하나로 포함되고 있어 눈길을 끌고 있다. 교육세, 농특세, 교통세는 이자소득, 양도소득, 법인소득에 끼어들어 추가적인 국민부담을 가중시키고 있다. 비용에 민감한 기업으로서는 이러한 목적세에 예민한 비용 추가부담은 신경질적 반응을 가져올 것이다. 이에 목적세의 본세통합으로 철폐할 것을 건의한다. 넷째, 현행 준조세적 공공부담은 사실상 법에 의해 공과부담되고 있다. 각부처의 공과금부담 법규정이 엄연히 적용되고 있다. 기부금성 공과금도 모두 법인세법에 개별적인 법규정에 따라 공과되고 있다. 그러나 이러한 개별적인 법규정은 기업의 공공성 공과금의 일괄 파악을 어렵게 하고 있어 기업의 공과금에 대한 일괄적이고 통일적인 rule이 요구되고 있으며 따라서 이러한 rule을 구체적으로 규정하는 독립적인 법이 제정될 때 오히려 보다 효율적인 자원배분에 기여할것으로 사료된다. 결론적으로 전경련에서 주장 건의하고 있는 법정준조세에 관한 법을 설치 제정할 것에 찬성하는 바이다. 그렇게 될 때 현행준조세가 안고 있는 모든 문제(중복부과, 부과절차 불합리, 부과근거의 불투명성, 입법취지의 타당성 여부, 공과금의 사용내용의 비공개 등)가 깨끗이 청소되어 투명한 공공질서 형성에 이바지할 것이다. 이러한 법제정의 주체는 정부내에 기획예산처, 아니면 규제개혁위원회, 또는 정부혁신위원회에서 전담할 수도 있겠지만 「준조세법 제정 준비위원회(가칭)」를 이들 모두의 참여로 구성하여 추진할 수도 있지 않나 생각된다. 이에는 준조세 부담의 당사자인 전경련의 참여가 이루어져야 함을 첨언하고 싶다. 끝으로 현재 정부는 국민의 정부라고 한다. 그렇다면 국민·시민을 위한 정부가 되어야 하지 않을까?(government for the people) 그러기 위해서는 기업에 중과되고 있는 준조세 부담은 기본적인 시각에서 접근되어 그 부담을 줄여주어야 할 것이다. 우리는 지금 개혁시대 또는 개혁정부라고 한다. 민간의 개혁도 중요하지만 더욱 중요한 것은 공공부분 정부개혁이다. 가장 뒤지고 있는 부분이 이 부분임을 인식하고 정부도 이분야에서 가시적인 성과를 노리고 있다. 그것의 하나는 바로 준조세의 개혁에 있음을 다시 한번 강조하는 바이다.
