Ⅰ. 서 언 지구촌이라는 말이 암시하듯이 사람들은 새천년이야 말로 국제화가 가속화되어 세계인류가 더불어 함께 사는 시대가 온다고 예언하고 있다. 벌써 눈에 띄게 달라지는 것은 관세장벽이 서서히 무너지기 시작하면서 경제적 국경선이 낮아지기 시작하여 세계가 하나의 경제시장으로 통합되고 있고, 자본 그리고 금융은 더 빠른 속도로 국경을 개의치 않고 전세계를 무대로 자유롭게 이동할 수 있는 시대가 눈앞에 다가와 있다는 사실이다. 그런가 하면 통신기술과 전자기술의 발달은 안방에 놓여 있는 PC앞에 앉아서 순식간에 다른 나라를 옆방 드나들 듯 하는 시대가 왔고, 전자통신망을 이용하여 외국에 있는 회사의 제품을 안방에 앉아서 구입하며, 가까운 장래에는 돈의 흐름도 전자통신망을 통해 국경을 아랑 곳 하지 않고 순식간에 넘나들게 된다는 것이다. 그러나 이러한 변화는 세제의 설계와 조세행정의 집행을 어렵게 하고 있다. 10여년 전만 해도 한글과 한자만 잘 익히고 있으면 생활에 크게 불편할 것이 없는 지식이었는데 이제는 영어를 독해하고 영어로 대화할 수 없으면 변화하는 세계의 흐름조차 파악할 수가 없게 되었다. 특히 영맹이면 정보의 보고인 전자통신망에서 유용하고 참신한 국제정보를 제대로 얻지 못하게 된 시점이 시작된 것이다. 위와 같은 시각에서 볼 때, 새천년은 세계인류가 서로 경쟁하되 문명을 공유하면서 인류 보편의 가치를 추구ㆍ실현하는 바람직한 시대의 모습이 될 수도 있고, 반대로 국제경쟁에 뒤지는 나라나 또는 민족은 첨단기술과 정보의 우위에 의해 세계를 제패하는 기술패권주의ㆍ정보패권주의에 의한 희생물이 되면서 문명의 평등한 공유자가 아니라 문명을 박탈당하는 피정복자적 지위로 전락하는 그러한 모습의 시대가 열릴 수도 있다. 그런데 이에 대하여는 누구도 적중하는 예언을 하기 어렵다. 반면 전자기술의 발전은 정부 특히 권력기관이 국민 개개인의 파일을 데이터베이스화를 촉진할 것이고, 그렇게 되면 개인의 기본인권인 사생활의 비밀을 보장받을 권리는 크게 위협을 받는 시대가 될 것이다. 말하자면 죠지 오웰이 "1984년"이라는 소설에 의해 인류문명에 던진 경고의 내용이 현실로 다가오는 시대의 문턱에 서 있다는 예감도 지울 수 없다. 즉, 새천년의 우리 사회는 인간의 자연스러운 자유의 영역이 점점 좁아져서 조지 오웰의 1984년의 모습을 닮을 가능성도 매우 짙다고 예견할 수 있다. 그 이유는 국가 등 공권력단체의 행정이 전산화되면서 국민 개개인의 모든 정보를 수집ㆍ누적적으로 축적하는 개인정보파일이 점점 늘어날 것이고, 이러한 개인에 대한 정보자료는 정부가 개개 국민에 대한 전면적 통제수단으로 남용될 위험을 크게 내포하고 있기 때문이다. 경찰의 개인에 관한 신원파일, 지방세ㆍ국세의 과세당국이 과세자료로 활용하고 있는 개인에 대한 부동산파일, 금융기관이 활용하기 시작하는 신용불량자파일 그리고 국세청이 납세자 개개인의 과세자료를 종합적으로 관리하는 종합전산망(TIS)의 납세자별 과세자료개인파일 등에서 우리는 이미 이러한 징후를 감지하기에 충분한 것이다. 세상은 우리가 원하든 않든 변하고 있다. 어떤 변화는 우리 삶의 질을 더욱 편리하고 윤택하게 향상시키는 반면 그러한 변화의 부작용은 오히려 우리에게 속박의 굴레로 작용하여 인간의 존엄성을 잃게 하는 어두운 그림자를 드리울 것이다. 따라서 우리는 그러한 변화에 대처함에 있어서 미리 지혜를 모아 이러한 변화를 바람직한 제도에다 담는 노력을 해야 한다고 본다. 조세와 관련하여 우리는 다음과 같은 질문을 던져 볼 필요가 있다고 할 것이다. 이러한 시대의 변화가 세제와 세정에는 어떤 어려운 과제를 던질 것인가? 첫째는 전세계의 인류와 더불어 사는 시대에 적합한 세제와 세정은 국제적으로 조화되도록 가꾸는 노력을 요구할 것이다. 그러하면서도 20세기에 나타난 괴물인 다국적 기업과 국경없이 발빠르게 움직이는 자본과 금융의 조세회피 내지 탈세문제는 다루기 어려운 과제로 등장하고 있다. 둘째는 지구촌의 환경문제는 국제적으로 협력함이 없이 개개의 국가가 노력해서는 해결하지 못하는 난제로 떠오르고 있다. 이것이 Green-Round의 문제이다. 앞으로 환경의 보존문제는 국제규범상의 의무로 부상하게 될 것이다. 조세분야에 투영되는 문제가 환경세제의 구축문제가 될 것이다. 셋째는 지구촌을 하나의 시장으로 보고 경쟁하는 경제질서 속에서 선진경제를 따라잡으려고 땀을 흘리는 나라들은 자본(투자)유치 그리고 기술이전을 받기 위하여 조세부담을 낮추는 국제적 조세경쟁(tax competition)을 하고 있다. 이는 공정한 global 기준에서 보면 여러 가지 측면에서 불공정할 수 있다. 이를 위해 국제기구에서 그 규제를 논의하는 문제가 유해조세경쟁제도의 규제문제라고 할 것이다. 넷째는 나날이 발전하는 전산기술을 활용하는 새로운 경제거래 유형이 정신차릴 틈도 없이 나타나고 없어지고 하는 것이 오늘의 현상이며 새천년 동안 지속할 것이다. 이러한 변화에 세제와 세정이 어떻게 대처해야 할 것인가 하는 것은 새천년의 문턱을 넘는 이 시점의 중요과제로 등장하고 있다. 그의 대표적인 것이 파생금융상품에 대한 과세문제 및 전자상거래에 대한 과세원칙을 둘러 싼 국제적 논의인 것이다. 필자는 이러한 문제점을 인식하고 있을 뿐 그 구체적 내용에 대한 연구는 아직 착수하지도 못했고 앞으로 이러한 문제를 종합적으로 연구할 능력도 가지고 있지 못하다. 그러므로 이 글에서는 새로운 변화가 세제와 세정에 던지는 난제 중, 전자상거래 및 파생금융상품에 대한 과세문제와 행정의 전산화가 초래할 사생활권의 침해문제를 제외하고, 세제의 국제적 조화문제ㆍ거래의 국제화에서 야기되는 조세회피 내지 탈세문제ㆍ환경세 문제ㆍ유해조세경쟁제도의 확산을 저지하는 문제에 대해서만 개략적인 문제점을 정리하는 수준에서 그치고자 한다. OECD에서 조세경쟁문제를 연구하는 Frances M. Horner는 "조세경쟁과 세제개혁의 미래"(Tax Competition and the Future of Tax Reform)이라는 글에서 경제거래의 세계화에 대응하는 조세원칙으로서 중립성ㆍ효율성ㆍ확실성ㆍ단순성ㆍ실효성ㆍ공정성ㆍ탄력성을 제시하고 있다. 이러한 시각을 가지고 위에서 제기한 문제들은 분야별로 여러 사람의 지식과 지혜를 합치는 연구협력이 수반되어야 지혜롭게 대처할 수 있다고 생각하고 있다.
Ⅱ. 세제·세정의 국제적 조화 1. 세제구상의 세계화적 감각 국민경제가 우리의 국경 울타리 안에서만 영위되는 자급자족의 폐쇄경제라면 설사 우리의 세제가 외형상으로만 선진화되고 내용상으로는 후진성을 탈피하지 못하고 있더라도 국제적으로 문제되는 일은 없을 것이다. 그런데 우리의 국민경제는 대외거래의 비중을 나타내는 수출입의존도가 70%에 이르고, 거기에다 WTO체제가 출범하여 경제적 국경의 문턱은 계속 낮아지고 있으며, 우리는 이미 OECD에 가입해 있다. 이는 우리의 국민경제가 세계경제에 명실상부하게 편입되었음을 의미하는 것이다. 따라서 이러한 개방경제체제와 국제적 환경 하에서는 우리의 조세문제가 단순한 국내적인 문제만에 속하는 과제가 아니다. 자본자유화시대에 있어서 우리 나라의 세제가 다른 경쟁국가의 세제보다 비합리적이고 복잡하고 부담이 과중한 경우 기업들은 고국의 둥지를 떠나게 된다. 그리고 우리의 기업도 세계시장에서 무한히 경쟁하면서 살아 남기 위한 기본전략은 다른 경제강대국들의 대기업들이 세계적 경영전략으로 애용하고 있는 다국적기업화가 아닐 수 없다. 이러한 다국적기업은 멀지 않은 장래에 조국이 없는 기업으로 변질해 버릴지도 모른다. 이러한 시대로까지 진전되면 이제는 기업이 세금을 납부할 국가를 그의 의사대로 선택하는 시대가 올 것이다. 세제는 원래 규제적인 강제력을 수반하는 속성을 지니고 있지만 그렇다고 우리나라의 세제가 다른 경쟁상대국의 세제보다 더 규제적이어서 창의적 기업활동의 발목을 잡거나 우리의 과세행정이 합리성 없는 강제력 행사를 남용하는 모습이어서는 안 되는 것이다. 만약에 우리의 세제ㆍ세정이 그렇게 불합리하면 우리의 자본을 국외로 내 모는 결과를 자초하게 될 것이다. 자본의 해외유출이나 기업의 해외이주는 바로 국내의 고용기회 감소를 의미한다는 데 그 문제의 심각성이 있다. 이러한 시각에서 보면 세제는 경쟁상대국 보다 납세자가 편하도록 가꾸어야 하는 시대를 맞고 있다. 최소한 다른 경쟁상대국과 같은 수준의 합리성을 담고있는 세제를 가꾸어야 한다. 이것이 세제의 국제적 조화의 기초를 이룬다. 그렇게 하기 위해서는 세계 각국의 세제개편 동향을 예의 주시하면서 우리의 세제를 합리화하여 국제적으로 조화시키는 노력을 해야 한다. 세제를 입안하는 주무부처의 소수 엘리트들이 이러한 문제점을 충분하게 숙지하고 있다. 그리고 이들이 세제의 국제적 조화를 향해 많은 노력을 쏟고 있는 것도 사실이다. 그러나 아직 가시화 되는 결과의 표출은 매우 불충분한 상태인 것이 현실이다. 이 문제는 우리의 조세제도 전반을 다시 총체적으로 평가하면서 세목의 수는 적정한가? 세계화시대에서 지방자치단체가 국제적으로 경제적 문화적 교류를 독자적으로 수행할 수 있을 만큼의 세원배분을 받고 있는가? 구체적 세목 하나에 대하여 그 내용이 지나치게 규제적이면서 국제적 규범에 크게 저촉되는 것은 없는가? 등의 문제를 재정수요의 충족문제를 염두에 함께 두면서 깊이 있게 연구해야 할 것으로 본다. 따라서 이 글에서는 이 부분의 상세한 언급은 생략하기로 한다. 2. 국제적 대응능력을 갖추는 세정 경제의 세계화에 어두운 그림자로 따라 다니는 문제가 국경을 넘는 경제거래 및 다국적기업이 자행하는 조세회피 내지 탈세의 문제이다. 이에 대하여 우리 나라는
국제조세조정에관한법률을 제정하여 대처하는 여러 가지 장치를 마련하고 있다. 그러나 그러한 법률의 제정만으로 국제적으로 관련된 조세회피 내지 탈세를 막을 수 있는 것은 아니다. 다국적기업의 그 다양한 조세회피기법을 조세행정요원이 숙지하고 그 세무조사기술을 국제수준으로 무장하고 있어야 할뿐만 아니라 과세자료의 국제적 교환이라고 하는 다른 나라의 협력을 끌어내야 그 방지가 가능하다. 그리고 회피 내지 포탈한 조세를 추징하는 기준과 절차를 합리화하여 국제적인 조세마찰을 최소화되도록 해야 한다. 이러한 세무행정기술은 하루아침에 공짜로 생기지 않는다. 먼저 유능한 발전잠재력이 있는 인적 자원을 국세청이 확보하고 있어야 한다. 여기에서 먼저 검토되어야 할 것이 채용 내지 임용절차 그리고 확보인력의 합리적 관리를 어떻게 개선해야 할 것인가 하는 문제에 대하여 국세청은 고민해야 할 것이다. 국세공무원법의 제정이 필요한 이유가 여기에 있다. 다음으로 정부는 이러한 인력양성을 위해 투자를 해야 한다. 우수한 인력도 투자에 의한 훈련을 계속하지 않으면 녹이 쓴다. 그러므로 국내 교육기관의 위탁교육, 자체교육기관에서의 강도 있는 재교육 그리고 다국적기업에 대한 세무처리 기술이 앞선 선진제국에 1년 이상 파견하여 교육하는데도 돈을 투자해야 한다. 그런데 우리 국세청은 이러한 투자에 너무 소흘하다고 평가되고 있다. 또 한가지는 세무행정을 담당한 사람들의 사고를 바꾸는 일이다. 폐쇄경제시대의 세금을 다루는 사고로서는 경제의 국제화ㆍ세계화를 특징으로 하는 시대의 세금문제를 다루기 힘들다. 그 대표적인 것을 하나 예로 든다면 외제차를 사서 타는 사람을 우선 세무조사의 대상을 선정한다고 하는 조사대상자 선정기준의 설정이다. 지금은 아마 이 기준이 없어진 것으로 알고 있으나 확인할 수는 없다. 그리고 배기량 2400㏄이상 차를 사는 사람을 호화사치생활자로 분류하여 그러한 차를 사는 사람을 국세청에 통보하도록 한다는 발표는 정말 답답한 발상이 아닐 수 없다. 차라리 이를 통보 받아서 과세자료로 활용하려면 모든 차량구입자료를 통보 받아서 과세자료로 활용해야 하는 것이다. 그와 같이 차별화된 기준을 만들어 공표하면 다른 나라와의 통상마찰을 자초하기 십상이다. 그러므로 세계화에 맞는 발상의 전환이 필요한 것이다. 3. 재정국경의 극복：과세자료의 국제적 교환 경제의 세계화는 국제적인 거래 또는 다국적기업형태를 이용한 조세회피 내지 탈세의 기회도 따라서 세계화되는 것을 뜻한다. 즉, 사업을 세계적으로 경영할 수 있는 기회가 증대된다는 것은 반면 납세자가 국제적인 경제거래를 통해 조세를 회피하거나 탈세할 수 있는 기회도 넓어지는 것을 의미한다. 이러한 국제적 조세회피 내지 탈세를 방지하기 위해 조세행정기관의 과세권을 적절하게 행사할 수 있게 하는 중요한 방법의 하나가 과세정보의 국제간 교환(cross-border exchange)을 증진시키는 일이다. 그런데 경제적 국경은 희미해지면서도 과세당국이 자국의 세법을 집행하기 위하여 활동할 수 있는 영역은 아직도 매우 제한되어 있다. 사실상 대부분의 나라들은 아직까지 외국의 과세당국이 그 나라의 세법을 집행하기 위하여 국경을 넘어서 자국으로 들어오는 것을 주권의 침해라고 생각하고 있다. 이러한 재정국경(fiscal border)은 과세당국에 중대한 문제를 던져 궁지에 빠지게 하고 있다. 과세당국은 납세자의 소득활동에 관한 정보 또는 납세자의 국외소득에 대한 정보 없이는 그들의 업무를 적절하게 수행할 수 없다. 특히 국제적으로 이루어진 거래와 관련해서 조세를 부과ㆍ징수하는 데에는 국내에 원천을 둔 과세정보에만 의존해서는 업무를 제대로 수행할 수 없는 것이다. 경제가 세계화되는 시대에 있어서는 과세당국은 국제적으로 과세자료를 수집하는 방법이 강구되어야 조세회피 내지 탈세에 대응할 수 있는 것이다. 국제적 활동을 통해 자행되는 조세회피 내지 탈세는 그 대처가 매우 어렵다. 그런데 그러한 조세회피 내지 탈세는 현재 증가일로에 있다는 데 대해 많은 전문가들이 동의하고 있다. 근래 UN의 마약규제 및 범죄예방기구의 위탁으로 연구ㆍ발표된 보고서에 의하면 국제적 탈세규모가 모든 유형의 범죄로 얻은 수입금액의 몇 배에 달한다고 했고, 그 보고서 작성에 참여한 사람인 Jack A. Blum은 미국의 하원에서 증언을 통하여 해외에서 세탁되어 세계를 흘러 다니는 돈은 거의 대부분이 탈세와 관련이 있다고 하였다. 그리고 자금세탁의 방지대책을 강구하고 있는 OECD 내의 한 기구(the multilateral Financial Action Task Force)는 그의 연례보고서에서 돈의 세탁규모는 매년 수천억불에 달한다고 추계하고 있다. 이러한 사태는 악화일로에 있다. 탈세 내지 조세회피와 관련되는 각종의 국제 거래는 국외금융기관과 관련된 국외자산 또는 국외채무의 형태를 취한다. 물론 국외금융기관에다 보유하고 있는 국외자산이나 또는 국외채무라고 하더라도 적법하게 조세를 부담한 정당한 경제활동의 소산일 수 있다. 그러나 특히 과세당국이 필요로 하는 그들의 과세정보에 접근할 수 없다면 국외금융기관을 통해서 행하는 거래는 조세회피 내지 탈세와 무관하지 않은 것이다. 이러한 이유 때문에 외국의 과세당국과의 과세정보교환은 중요한 것이다. 현재 각국이 서로 과세정보를 보내 주는 주된 경로에는 세 가지가 있다. 이는 특정한 요청(specific request)에 의한 것, 자동적 교환(by automatic exchange)에 의한 것 그리고 자발적 교환(spontaneous exchange)에 의한 것을 말하는 것이다. ⓛ 이 중 가장 중요한 것은 다른 나라 과세당국의 요청에 따라 관련된 과세자료를 송부하는 것이다. 이는 Model Convention OECD/Council of Europe Convention에서 채택된 제도이다. 그 요청은 상세하고 정확해야 한다. 즉, 대상 납세자, 재정연도, 정밀조사할 대상거래, 요청하는 정보와의 관계 등을 상세히 밝혀야 한다. 소위 투망적 자료요구(fishing expeditions)와 같이 정당화되지 아니한 추상적인 요청은 금지된다. 이러한 엄격한 요건을 설정한 이유는 각국이 상호간의 과세자료 요청이 과도해지지 아니 하도록 함과 동시에 필요한 경우에 한해서만 납세자의 과세정보를 제공하도록 하기 위해서 설정된 것이다. ② 과세정보를 공유하게 되는 두 번째 제도는 자동적인 교환이다. 이는 예컨대 거주지국(모국)에서 과세권을 갖는 비거주자에게 이자소득 또는 배당소득을 원천지국에서 지급하는 경우처럼 주로 일상적(routine) 정기적 지급과 관련되는 과세정보의 교환이다. 이러한 유형의 과세정보 교환은 더욱 더 그 중요성이 커지고 있다. 그리고 이러한 과세정보의 교환은 납세자의 납세순응비용을 감소시키기 때문에 납세자에게도 유익한 것이다. ③ 전형적인 자발적 과세정보의 교환은 세무감사의 과정에서 발생한다. 이는 다른 상대국(비거주자의 거주지국)의 과세당국이 관심을 가지리라고 생각되는 과세사실을 어느 한 나라의 과세당국이 상세하게 포착했을 때 이를 비거주자의 거주지국 과세당국에 통보해 주는 것과 같은 경우인 것이다. 그리고 일부의 국가는 권한이 부여된 다른 나라의 대표들이 과세정보를 수집하기 위하여 자국을 방문할 수 있도록 허용하는 경우도 있다. Model Convention OECD/Council of Europe Convention은 교환된 과세자료가 유출되지 않도록 하는 보호조치를 취하도록 요구하고 있다. 교환된 과세자료는 비밀사항으로 취급해야 하며, 조세의 부과ㆍ징수 등과 관련이 있는 법적 기관 또는 그에 소속된 사람에게만 교환된 과세정보를 제공할 수 있는 것으로 하고 있다. 물론 이는 납세자의 권리를 보호하기 위한 것이다. 그리고 외국의 과세당국과 과세정보를 교환하기 전에 미리 미리 해당 납세자에게 이를 통지할 것을 요구하고 있다. 앞으로 경제의 세계화 즉 경제거래의 국제화가 더욱 진전되면 국제거래에 관련되는 조세회피 내지 탈세의 기회도 함께 확대되어 갈 것이다. 이에 대처하기 위해서는 각국간의 과세정보 교환제도가 그에 발맞추어 개발되어 갈 것이다. OECD의 조세행정 연구담당자인 Grace L. Perez-Navarro는 그의 글 "Overcoming fiscal border in the global economy"에서 과세정보의 교환이 세계경제와 국제적 거래의 증가에 따라 발생될 수요를 충족하지 못하면 각국의 정부와 시민은 다음과 같은 고통을 받게 될 것이라고 경고했다. ① 대부분의 각국 정부는 자국민에게 공공재를 공급하는 재원을 조세수입에 크게 의지할 것이다. 만약에 과세당국이 국제적으로 관련되는 조세회피 내지 탈세를 방지하지 못한다면 이는 세수의 감소를 초래할 것이고, 정부는 그의 공공재 공급을 감소시킬 수 밖에 없다. 그리고 정부는 재정적자를 메우기 위하여 예컨대 노동과 이동성이 없는 재산 등으로 조세부담을 더 많이 전가시키게 될 것이다. ② 납세자가 활동하는 경기장(시장)은 왜곡된다. 왜냐 하면 고분고분 과세당국의 말을 잘 듣는 납세자의 순소득은 이러한 협조를 하지 않는 납세자의 순소득 보다 감소 될 것이기 때문이다. 즉, 각 시민의 조세부담 수준이 민주적으로 결정된 재정정책에 의하여 좌우되는 것이 아니고 오히려 조세회피 내지 탈세하는 능력에 의하여 좌우되기 때문에 조세부담의 무거운 몫은 선량한 납세자가 부담하게 되는 것이다. ③ 과세정보의 교환제도의 발전은 과세당국이 국제적으로 관련되는 조세회피 내지 탈세를 적발하기 위해 사용하는 비용을 절감시키는 데 도움이 될 것이다. 과세당국은 이렇게 절감된 재원을 납세자에게 제공하는 양질의 서비스 증진에 사용할 수 있게 된다. ④ 만약에 일부의 납세자들이 과세당국에 의해 탐지 내지 포착될 위험을 거의 부담하지 않고 물리적으로 또는 전자적으로 용이하게 국경을 넘는 방법으로 조세를 회피하거나 탈세를 할 수 있다면 조세제도의 공정성에 대한 공공적 신뢰는 파괴될 것이다. 보다 발전된 국제간의 과세자료 교환은 정부로 하여금 계속 조세제도에 대한 납세자의 신뢰를 확보하면서 재정국경을 극복하게 될 수 있을 것이다.
Ⅲ. 환경친화적 세제·세정의 모색문제 1. 환경친화의 국제적 흐름 지금 우리는 지구라는 인류 공동의 장판을 깔고 그 위에서 대기라고 하는 공동의 이불을 인류와 함께 같이 덥고 생활한다고 볼 수 있다. 환경이라는 관점에서 보면 우리의 땅이 우리 민족만의 단독소유가 아니고 인류 공동의 대지이고, 하늘도 마찬가지로 우리만의 대기가 아니고 인류 공동의 것인 것이다. 그리고 내용이 한정된 우리 세대만이 누리는 상각자산이 아니다. 우리의 후손도 이 땅을 밟고 이 하늘을 머리 위에 이고 살 권리가 있는 자연을 지금 우리는 맡아서 관리하고 있을 뿐이다. 그리고 어느 분의 말을 빌리면 산업혁명 전에는 재화의 값이 가장 많이 나갔고, 산업혁명 후 지금까지는 사람의 값이 가장 많이 나갔는데, 앞으로 새 천년에는 자연의 값이 가장 많이 나갈 것이다. 이를 선각적으로 알아차린 선진국들은 지금 환경보호를 위하여 많은 재원을 투자하고 있을 뿐만 아니라 환경후진국에 여러 가지 압력을 가하기 시작했다. 특히 국제기구와 유럽제국(EU는 물론이고 OECD, Central and Eastern European Countries: CEEC 등)에서는 지속적인 성장에 초점을 맞춘 환경정책을 강구하고 있다. 지구의 환경을 보호하고 가꾸는 일은 인류 보편의 귀중한 가치를 추구하는 일이다. 아울러 멀지 않아서 환경의 파괴에 대하여 여러 가지 국제적 제재조치를 과하는 것이 국제규범으로 자리잡게 될 것이다. 2. 환경세ㆍ환경친화예산제도 이러한 환경보호 문제의 대두는 조세제도를 변화시키는 큰 충격으로 다가 올 것이 분명하다. 이미 유럽제국이 환경보호에 정책목표를 맞춘 환경세(environmental taxes, 이는 green taxes 또는 echo-taxes라고도 부른다)를 상당히 도입하여 실시하고 있다. 그리고 OECD의 환경정책위원회(Environmental Policy Committee)를 중심으로 환경세의 연구가 우리의 생각 그 이상으로 진척되고 있는 것이다. 환경세(Green Tax)란 무엇인가? 환경세라고 하는 단일세목을 시행하는 나라는 없다. OECD에 따르면, 사용ㆍ소비되거나 방출될 때 특히 환경에 유해로운 충격을 주는 것으로 입증된 물질(또는 그 대용품)을 과세베이스(tax base)의 단위로 삼는 화폐적 부담이 환경세 내지 환경부담금의 범주에 속한다고 정의하고 있다. ① 환경목적으로 사용하는 특정된 기금에 귀속되고 그 부담이 강제되며 보상이 없는 부담금은 환경세의 범주에 속하는 바, 그 대표적인 것이 하수도 부담금(sewerage charge)이다. ② 공해방출의 양과 질에 기초를 두고 직접 부담을 지우는 것이 방출부담금 또는 방출세(Emission charges or taxes)인바, 대기공해부담금(Air pollution charges and taxes)ㆍ소음부담금(Noise charge and taxes) 등이 이에 속한다. ③ 제품제세(product taxes)도 환경세에 속할 수 있다. OECD 회원국에서는 에너지(연료)에 과세하는 탄소ㆍ유황제세(carbon and sulphur taxes on fuels)가 대종을 이루고 있다. 그리고 비료, 살충제, 카듐 뱃더리 등에 과세하는 제품세도 환경세의 범주에 포함된다. 1997년 4월에 유고스라비아 서북부지방 슬로베니아의 Lake Bled에서 열린 국제세미나에서는 환경예산제도 개혁(Green Budget Reform: GBR)을 주제로 한 깊은 토론이 있었다. 환경예산제도 개혁이란 국가 등 공권력단체의 예산상 세입측면과 세출측면을 포함하여 모든 재정규정(all fiscal provisions)을 환경의 지속적인 유지기준(the criteria of sustainablity)에 맞추어 조정하는 예산제도로의 개편을 의미하는 것이다. 물론 단시일 안에 그 채택이 가능한 것은 아니지만 이는 환경세의 도입론의 보다 한 걸음 더 나간 제도의 구상임에 틀림없다고 할 것이다. 환경세나 환경예산제도의 구상은 환경의 문제를 종래의 명령ㆍ규제방법(command-and control) 내지는 사후복원처리제도인 원인자별 환경저해물질의 종말처리기술(end-of-pipe technologies)방법으로부터 사전적인 예방원칙(precautionary principle)으로 전환하려는 시도라고 이해되고 있다. 바로 환경세의 강화는 이 사전적 예방원칙을 실현하는 중요한 수단의 하나로 받아들이고 있는 것이다. 따라서 이러한 정책은 환경과 관련되는 기술혁신을 촉진시킨다고 보고 있다. 환경저해행위에 대한 규제장치에 비하여 환경세제도는 세입을 증가시킨다. 문제는 이러한 증가된 세입을 어디에 어떻게 사용할 것인가 하는 것이 중요하다. 위에서 본 환경세의 종류에서 환경세 부담이 특히 제품에 과세하는 것이면 그것은 소비세적 성격을 갖게 되기 때문에 고소득층에 비해 저소득층이 상대적으로 환경세를 더 많이 부담하는 역진부담성을 갖게 되고, 아울러 제품에 부과된 환경세액이 제품의 가격에 포함되어 전가되기 때문에 그 가격상승을 초래할 것이다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 재정상의 조치를 취해야 한다. 환경예산제도로의 개혁을 추진하고 있는 덴마크를 그 예로 보면 환경세의 세수입을 다시 세출에 의해 민간부문으로 환류시키고 있다. 즉, 덴마크의 1999년 환경세 세수입은 2,220백만크로네(산업부담분 1,900백만크로네, 가계부담분 320백만크로네; 환율 1크로네 당 128원 정도) 였는데 그 지출은 투자유인 재원으로 500백만크로네, 저임금의 노동자를 위한 이전지출 재원으로 1,115백만크로네, 중소기업지원기금으로 255백만크로네, 행정비용으로 30백만크로네 그리고 전기난방 고객보상 재원으로 60백만크로네를 지출한 것으로 되어 있다. 다시 말하면 환경세의 세수입을 일반재정재원에 편입시켜서 사용하는 것이 아니고 이를 위와 같은 목적에 사용할 뿐만 아니라 그 수입지출에 투명성을 확보하고 있는 것이다. OECD의 연구에서도 환경세 세수입은 그 사용의 투명성을 확보하면서 산업에 준 충격과 분배에 준 충격을 완화하기 위하여 사용해야 한다고 주장했다. 그렇게 함으로써 환경세를 부담하게 되는 국민이 환경세를 이해하여 수용하도록 해야 한다고 했다. 멀지 아니하여 우리 나라도 환경세 도입문제를 진지하게 논의하지 않을 수 없게 될 것이다. 또한 우리 나라도 사실은 솔선하여 환경 관련 부담과 조세(우리는 여러 가지 환경부담금제도가 산재해 있고 조세 중에 환경유해억제적 세목이 이미 있다)를 정비할 필요가 있는 것이다. 위와 같이 볼 때 앞으로 환경보호의 문제는 조세제도와 세무행정의 변화를 요구하게 되고 이에 상응하는 제도개선과 행정기술의 개발은 무거운 짐이 될 것으로 예측되는 것이다.
Ⅳ. 유해조세경쟁의 억제와 그 국제적 조화 1. 유해조세경쟁에 대한 국제적 움직임 경제의 세계화(globalisation)와 전자기술의 발달은 자본 및 금융 등 이동이 용이한 경제활동(특히 투자)을 자국으로 유인하기 위해 설계된 조세감면제도를 여러 나라에 확산시키고 있다. 이러한 각국의 조세유인제도(조세경쟁)는 국제교역과 투자를 왜곡하고, 국내조세제도와 국제적인 과세제도 전반을 위협하고 있다. 또한 각국이 조세유인제도를 경쟁적으로 도입(확산)하는 것은 조세제도의 공평성을 잠식하여 조세부담의 일부를 소득에서 소비로 전가시킨다. 즉, 조세부담의 일부를 자본에서 노동으로 전가시켜 고용에 부정적인 충격을 가하고 있다. 종국적으로는 각국의 과세기반(tax base)을 위협하게 된다. 그러한 조세경쟁 확산이 주는 잠재적 충격은 중대하다. 예를 들면 G-7국에 의해 카리브해와 남태평양 제국에 직접 국외투자된 규모는 1985년~1994년간에 5배 이상으로 증가되었는바, 그 금액의 규모는 2,000억불을 초과했으며, 그 증가율은 직접적인 국외총투자 증가율을 훨씬 앞지르고 있다. 그런데 카리브해와 남태평양 제국은 일반적으로 저과세국인 조세피난처로 알려져 있다. 각국의 조세제도를 세계경제의 지속적 성장에 도움이 될 수 있도록 하기 위해서는 그러한 유해로운 조세유인세제의 확산을 억제해야 하는데, 개개의 각 나라가 그러한 유해로운 조세유인제도의 전파(the spread of harmful preferential tax regimes)를 효과적으로 저지하는 것은 불가능하다는 데 여러 나라들이 일반적으로 의견을 같이 하고 있다. 즉, 1996년 5월 G-7의 장관들은 공동성명서에서 OECD에 대하여 투자와 자금조달 결정을 왜곡하고 각국의 과세기반을 위협하는 유해로운 조세경쟁에 대한 억제전략을 강구하라고 요구했다. 이에 따라 OECD는 1998년 5월 유해조세경쟁(Harmful Tax Competition)에 관한 보고서를 제출했다. 이 보고서는 주로 이동성이 빠른 자본과 금융에 대한 과세문제에 초점을 맞추어 회원국들이 자국의 세제에 내포되어 있는 유해로운 조세특혜관행 여부를 판별할 때 그 기준으로 삼아야 할 지침(guidelines)과 일련의 권고(recommendations)를 담고 있다. 이 지침(guidelines)에 대하여 회원국들은 유해조세경쟁의 문제 해결을 위한 비구속성의 지침(non-binding guidelines)으로 이를 승인했다. 그 지침은 대략 다음과 같은 내용을 담고 있다. ① 유해조세경쟁포럼(the Forum on Harmful Tax Practice)을 구성하고 이 기구로 하여금 그 대처방안을 강구하도록 한다. ② 회원국들이 유해로운 새로운 제도를 채택하거나 또는 채택하려는 시도는 포기해야 하며, 현존하는 유해조세경쟁제도를 강화 또는 확대도 해서는 아니 된다. ③ 회원국들은 그들의 현존하는 세제에 법조문 또는 행정관행의 형태로 유해로운 조세경쟁제도가 존재하고 있는지의 여부를 자체적으로 조사한다. 그러한 유해로운 조세경쟁에 해당되는 제도는 유해조세경쟁포럼에 보고하고, 그러한 제도는 이 지침이 각료이사회의 승인을 받은 날로부터 2년 내에 그 작성이 예정된 조세피난처목록에 포함시킨다. ④ 회원국은 유해조세유인제도에 해당하여 그 목록에 포함된 것은 각료이사회에서 이 지침이 승인된 날부터 5년 내에 이를 제거한다. 단, 2000. 12. 31. 현재 그러한 조세유인제도에 의해 혜택(benefits)을 받고 있는 납세자에 대하여는 그러한 수혜를 늦어도 2005. 12. 31.까지 제거하도록 한다. 그러한 제거 여부는 매년 조사한다. 그리고 이 보고서에 기초하여 유해조세경쟁포럼은 비과세제도를 포함하는 조세유인제도에 대한 대처방안의 효과분석 및 회원국과 비회원국에 현존하는 그리고 제안된 조세유인제도에 대한 평가 그리고 특정한 관할지역에 대한 조세피난처 해당 여부 조사 등을 수행하는 책임을 맡는다. 그리고 이 포럼으로 하여금 1년 내에 조세피난처 목록(list of tax havens)을 작성하도록 했다. 이 포럼에서 유해조세경쟁 여부를 판단 기준으로 제시한 중요한 요소는 다음과 같다. 첫째, 비과세 또는 명목적인 세율(no or only nominal tax rate) 이는 외국인 투자소득에 대하여 과세하지 아니하거나 형식적으로는 과세하지만, 각종의 감면규정을 설정하여 실효세율이 매우 낮도록 하는 것을 의미한다. 둘째, 효율적인 정보교환의 부족(lack of effective exchange of information) 이는 국내법인 은행비밀보호법 등을 빙자하여 외국투자자의 금융정보 교환에 협조하지 아니하는 등으로 자본수출국(외국투자자의 거주지국)에 금융정보 제공을 기피함으로써 자본수출국이 적정한 과세를 하기 어렵게 하는 것을 의미한다. 셋째, 투명성 부족((lack of transparency) 이는 법률상으로는 세율을 명백하게 규정하고 있지만 때에 따라서는 협상세율(negotiable rate)을 적용하거나 일정한 요건을 충족하는 경우에는 낮은 세율을 선택(optional rate)할 수 있도록 하는 등의 장치를 두는 것을 뜻한다. 넷째, 거래의 실질성 요건의 결여(absence of a requirement of substantial activities) 이는 투자를 유치한 나라에 고정사업시설(항구시설: permanent establishment)의 설치를 과세요건으로 하지 아니하거나 조세부담이 낮다는 것 외에는 다른 투자유인이 없고 따라서 투자를 유치한 나라에서의 실질적인 경제활동이 없는 것을 의미한다. 그리고 이 포럼은 또한 회원국으로 하여금 그들이 시행하고 있는 조세유인제도가 유해조세관행을 구성하고 있는지의 여부를 스스로 평가(self-review)하여 결정하도록 하면서 2년마다 포럼에 보고하도록 했다. 이에 적용할 핵심적 기준은 다음과 같다. ① 비과세 또는 낮은 실효세율(no or low effective tax rate) ② 감면의 격리제도(ring fencing of regimes) ③ 투명성 부족((lack of transparency) ④ 효율적 과세정보 교환의 부족(lack of effective exchange of information). 여기에서 "ring fencing of regimes"이란 외국투자자(비거주자 및 외국법인)와 내국인(거주자와 내국법인)에 대한 조세지원을 차별화하여 외국투자자에 대한 조세지원이 국내시장에 영향을 미치지 않도록 격리(insulated from the domestic economy)하는 것을 의미한다. 그리고 이 포럼은 위의 기준에 따라 조세피난처목록을 작성하였는바, 이 목록은 2000년 6월에 열릴 예정인 OECD의 각료이사회에 상정, 의결하여 공포할 예정이다. 회원국간의 자체평가를 통해 유해조세경쟁제도라고 판정된 것은 2003년까지 이를 폐지하도록 하고 있다. 나아가 비회원국들로 하여금 이 유해조세경쟁제도의 억제에 참여하도록 유도하기 위하여 2000년 6월에는 비회원국의 각료급이 참석하는 고위급 심포지움(High-level Symposium)을 개최할 예정으로 있다. 2. 유해조세경쟁의 정의와 그 억제의 필요성 1) 유해조세경쟁의 정의 유해조세경쟁포럼이 제시하고 있는 유해조세경쟁을 판정하는 기준에 대하여는 이미 위에서 보았다. 그러한 기준에 따라 유해로운 조세유인제도를 정의하는 것이 일반적이다. 즉, 주로 다른 나라의 과세기반을 침식하는 과세입법 또는 행정조치에 의하여 무세 또는 저과세되는 제도를 말하는 것이다. 다음과 같은 나라들은 유해조세경쟁국에 해당되는 것이다. ① 예컨대 일반적으로 비과세하거나 명목적으로만 과세하는 조세피난처. 조세피난처란 비거주자들이 그들의 거주지국의 납세의무를 벗어나기 위하여 사용할 수 있는 장소를 제공하는 과세지역을 의미한다. ② 개인이나 법인의 소득에 과세하는 세수입을 많이 징수하고는 있지만, 외국인투자 소득에 대하여는 저부담 또는 비과세를 허용하는 우대제도를 설정하고 있는 조세제도를 실시하는 것. ③ 개인이나 법인의 소득에 과세하는 세수입을 많이 징수하고는 있지만, 개인이나 법인의 소득에 적용되는 실효세율의 수준이 다른 나라의 그러한 실효세율의 수준 보다 크게 낮은 조세제도를 실시하는 것. 유해조세경쟁을 표면적으로 보면, 그러한 조세감면제도(조세경쟁)가 없는 경우 납세자의 호주머니에는 적은 돈, 재정기관에는 보다 많은 수입을 의미하는 것 같이 보인다. 이를 반대로 말하면 조세감면제도는 납세자의 호주머니에는 많은 돈, 재정기관에는 보다 적은 수입을 의미하는 것이 될 것이다. 그러나 지나친 조세경쟁은 세제를 복잡하게 하고 조세회피 방지를 위한 입법에 비용이 많이 든다. 뿐만 아니라 복잡한 세제는 납세자의 납세순응비용을 증가시킨다. 또한 모든 납세자들이 국외거래를 통해 조세를 회피할 수 있는 기회를 접하는 것은 아니기 때문에 시장을 왜곡시킨다. 국제적인 경영에서의 납세협력비용의 증가는 소규모 또는 중규모의 회사들이 어떤 국가에서 사업을 확장하는 것을 저해하기도 한다. 유해조세감면제도의 억제는 다른 나라와 세율을 조화시키기 위하여 세율을 내리거나 최저한과세의 수준을 설정하는 것 등을 억제하는 것이 목표인 것은 아니다. 각국은 세계시장에서 밀려오는 강력한 경쟁에 대처하여 균형과 견제를 유지하는 세율을 그들 자신이 결정할 자유는 그대로 유지되어야 한다. 그렇게 함으로써 여러 나라들이 최선의 조세제도ㆍ최선의 세무행정 관행을 채택할 수 있도록 장려되어야 하는 것이다. 이러한 점에서 조세제도의 국제적 조화를 추진하는 것과 유해로운 조세경쟁을 유발하는 것과는 구별된다고 할 수 있다. 2) 억제의 필요성 OECD는 유해조세경쟁을 억제해야 할 필요성을 경제의 세계화(globalisation)에 수반된 정부의 편익(benefits)과 도전(challenges)이라는 시각에서 다음과 같이 설명하고 있다. 세계화는 20세기에 있어서 거대한 경제적 사건의 하나이다. 그것은 국가간의 경제적 울타리를 허무는 과정에 있으며, 기업으로 하여금 세계전략을 발전시키도록 이끌고 있다. 국민경제의 자유화는 세계화의 길을 열었고, 새로운 기술의 발전은 세계화를 촉진시켰다. 그러나 세계화는 또한 각국의 정부들로 하여금 새로운 도전에 직면하게 했다. 세계화의 편익을 수확하기 위하여 요구되는 구조조정의 비용을 어떻게 배분할 것인가, 사회적 경제적 약자의 보호장치는 어떻게 설정할 것인가, 정치적 제도적 그리고 사회적 조건에 가장 적합한 세입구조와 세출구조를 결정하는 필요하고도 충분한 주권은 정부가 어떻게 유지ㆍ보장할 것인가 하는 등이 정부가 받는 도전인 것이다. 경제의 자유화는 거래와 투자의 흐름이 국경을 넘기에 편리하도록 하는 것이다. OECD는 거래와 투자의 흐름이 국경을 넘는 데 장애물이 되는 국제적 2중과세를 제거하는데 상당한 노력을 기울려 왔으며, 세계의 경제성장에 결정적인 영향을 미치는 유해로운 조세관행 억제를 수행하는 데에도 거의 같은 노력을 쏟았다. 세계화는 조세제도의 발전에 긍정적인 영향도 미쳤다. 예를 들면 상당수의 나라들이 tax base를 넓히고 세율을 인하하여 조세유인에 의한 왜곡을 최소화한 것이다. 유사하게 금융시장에 대한 자유화의 진전은 저축과 자본의 국제적 배분을 양호하게 향상시켜서 기업의 자본비용을 감소시켰다. 그러나 금융시장의 자유화는 아울러 탈세와 조세회피의 기회를 넓힌 것이다. 이러한 새로운 환경 하에서 조세피난처가 창궐하고, 어떤 나라의 정부는 특히 이동성이 용이한 경제활동(자본과 금융)을 유치하는 목표를 달성하기 위하여 조세우대제도를 채택했다. 만약에 이를 방치한다면, 각 나라의 정부들은 이동성이 용이한 경제활동을 자국에 머물게 하거나 또는 이를 유인하기 위하여 그러한 활동에 대하여 세금부담을 경감시켜 주는 조세경쟁을 하지 않을 수 없게 될 것이다. 더 나아가 그러한 상황은 이동성이 용이한 경제활동에서 발생하는 소득에 과세하기가 더욱 어려워질 것이다. 이러한 현상의 만연으로 인하여 손실된 세수입에 대응하여 정부의 지출를 감소하지 않으면 노동, 소비 등 이동성이 없는 경제활동에 대해 조세부담을 과중하게 증가시키게 될 것이다. 이러한 조세부담의 전가는 조세제도를 불공평하게 만들고, tax base는 좁아져서 더욱 더 조세부담의 왜곡이 심화될 것이다. 그런데 조세피난처나 유해로운 조세유인제도에 쉽게 접근함으로써 회피한 조세를 유해로운 조세유인제도에서 이익을 얻지 못했거나 얻을 수 없는 납세자들이 대신 납부해야 할 이유는 없는 것이다. 이러한 도전에 직면하여 각국의 정부는 손놓고 방관하지는 않았다. 그러나 지금까지 대부분의 나라의 정부는 그들의 과세기반과 재정정책을 보호하기 위하여 개별적으로 또는 최선이 다른 나라와 쌍무적으로 협력하는 것이 일반적이었다. 이러한 새로운 세계적인 환경변화 하에서는 그러한 조치들은 더욱 강화할 필요가 있을 뿐만 아니라 또한 강화된 여러 나라의 다자간 협력에 의하여 보충될 필요가 있는 것이다.
Ⅴ. 맺음 말 새천년에 엄청난 변화가 오리라고 예견할 수는 있지만 그 변화의 양과 질 그리고 변화의 속도와 방향은 누구도 정확하게 예측하기 어렵다. 더구나 경제의 변화에 기초를 두고 설계되는 미래의 세제ㆍ미래의 세정이 어떠해야 한다는 방향제시는 더구나 어렵다. 그러한 어려움을 충분히 인식하면서도 몇 가지 생각나는 대표적인 현실적 흐름을 살피면서 장래 세제와 세정분야에 대두될 난제를 단편적으로 제기해 보았다. 이는 미래의 변화에 대한 준비에 보탬이 되기를 바라기 때문이다. 이 글에서 문제의식을 가지고 있으면서도 다루지 못한 부분은 전자상거래와 정부가 관장ㆍ활용하게 될 개인별정보파일의 문제이다. 전자에 대하여는 국내의 학자 및 세제입안당국에 의해 이미 상당한 연구가 진척된 것으로 알고 있다. 그러나 후자에 대하여는 대부분이 행정의 편의성과 효율성에만 초점을 맞추어 연구되고 있고, 그러한 제도에 내재하고 있는 어두운 그림자인 납세자의 기본인권 침해 가능성의 문제에 대하여는 일부 학자들이 겨우 문제를 제기하는 데에 그치고 있는 실정이다. 국가도 정부도 재정도 세금도 우리가 사람의 존엄성을 가지고 행복하게 살기 위하여 만들은 제도이고 수단이다. 그렇다고 볼 때 이 문제는 앞으로 깊이 있는 연구가 누구에 의해서든 수행되어야 한다고 본다. 필자도 문제를 제기하는 정도에 그칠 뿐 아직 그에 관한 깊이 있는 연구에는 전혀 미치지 못하고 있다. 변화의 방향을 예측하지도 못하는 상황에서 학식과 재주가 모자라는 사람이 이렇게 어려운 문제를 가벼운 글로 다루는 것 자체가 무모하다는 것을 잘 알고 있다. 다만, 변변치 못한 글이지만 그러한 난제를 푸는데 아주 작은 계기가 되기를 바랄 뿐이다. 자료원 : 국세청
