지방세특례제한법은 특정 단체가 고유업무에 직접 사용하기 위해 취득하는 부동산 등에 대해서는 취득세 및 재산세를 감면하고 있는데, 고유업무와 직접 사용에 대한 정의는 지방세특례제한법 제2조 제1항 제1호 및 제8호에서 규정하고 있다. 부동산을 취득함으로써 취득세 및 재산세 등 지방세가 감면되는 단체는 크게 비영리공익단체¹⁾와 공공주택사업자²⁾로 구분할 수 있다. 비영리공익단체에 대한 지방세 감면 여부는 직접 사용을 어떻게 해석할 것인지에 따라 달라지는데, 직접 사업의 범위를 고유목적으로 한정할 것인지 또는 고유목적 이외에 정관상 사업의 내용까지 확대할 것인지이다.³⁾ 대법원은 비영리공익단체의 직접 사업 범위를 대부분 고유목적으로 한정하여 해석함으로써 임대 등 고유목적 이외의 목적으로 사용하면 직접 사업에 해당하지 않는 것으로 보았다.⁴⁾ 공공주택사업자로서 지방공사가 취득하는 부동산에 대해 지방세특례제한법에 따라 취득세 및 재산세 감면을 받기 위해서는 해당 부동산을 직접 사용하여야 한다. 지방공사의 직접 사용은 고유목적사업에 사용하는 것을 의미하는 것인데, 고유목적사업은 정관에 규정된 사업으로서 지방공사는 지방의회의 조례로 정관을 제정ㆍ변경할 수 있다. 지방공사의 정관에서 규정하는 목적사업은 주택 등 부동산의 공급으로서 공급은 분양과 임대를 의미하고 부동산의 범위도 주택 및 상가를 모두 포괄하고 있다. 이에 대한 것으로서 서울, 경기도, 인천의 지방공사 조례에서 정하고 있는 사업의 범위는 다음과 같다. 1) 비영리공익법인이란 영리를 목적으로 하지 않는 법인으로서 공익목적으로 설립된 학교, 종교단체, 병원 등을 의미한다. 2) 공공주택 특별법 제4조 제1항에서 규정하고 있는 공공주택 사업자는 다음과 같다. 1. 국가 또는 지방자치단체 2. 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사 3. 「지방공기업법」제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사 4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」제5조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 기관 5. 제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자가 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자ㆍ설립한 법인 6. 주택도시기금 또는 제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자가 총지분의 전부(도심 공공주택 복합사업의 경우에는 100분의 50을 초과한 경우를 포함한다)를 출자(공동으로 출자한 경우를 포함한다)하여 「부동산투자회사법」에 따라 설립한 부동산투자회사 3) 김무열, “비영리공익단체에 있어서 지방세특례제한법상 ‘직접 사용’의 의미”, 「법학논고」 경북대학교 법학연구원 제54집, 2016, 57면. 4) (대법원 2017두47502, 2017.9.21.) 판결(주차장은 부속병원 필수시설이므로 임대라도 수익사업에 해당되지 않아 취득세 면제대상이나 유료 사용 부분은 재산세 과세대상임); 대법원 2020두41467, 2020.9.24., 판결(종교단체가 당해 부동산을 ‘사업에 사용’한다고 함은 현실적으로 당해 부동산의 사용용도가 그 사업 자체에 직접 사용되는 것을 뜻하고, 그 사용의 범위는 당해 단체의 사업목적과 취득목적을 고려하여 그 실제의 사용관계를 기준으로 객관적으로 판단); 대법원 2016두49587, 2016.12.1., 판결(농협중앙회와 마트 운영주체인 농협유통은 별개의 법인격이므로 농협유통이 임차ㆍ운영한 경우 직접 사용으로 볼 수 없음); 대법원 2014두46461, 2016.05.12., 선고)재산세 경감대상인 ‘농수산물 유통시설’은 ‘농수산물에 관한’ 유통시설만을 의미하는 것으로 해석하면서, 농수산물 유통시설의 설치ㆍ운영에 필수불가결한 것이 아닌 생필품매장, 특정매입매장, 임대매장, 농협은행 등은 위 재산세 감면대상인 ‘농수산물 유통시설’에 포함된다고 할 수 없다고 판단하였다. 또한 구 농수산물유통법에 규정된 ‘농수산물 종합유통센터’에 농수산물의 판매 및 물류 관련 편의시설 등이 포함되는 것으로 규정되어 있다고 하더라도 이 사건 감면조항의 해석을 달리할 것이 아님) 등. 지방공사의 설립목적은 택지의 개발과 공급, 주택의 건설ㆍ개량ㆍ공급 및 관리 등을 통하여 시민의 주거 생활 안정과 복지향상을 위한 것으로서 지방공사의 조례는 공사의 업무 및 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있다.⁵⁾ 지방공사의 주된 업무는 택지와 주택을 개발하여 공급하는 것이지만 임대주택 등의 운영비용 보전을 위해 본사 건물 일부 및 임대주택 단지 내 상가에 대해 임대(이하 “상가 등 임대”라 한다)를 하고 있다. 이러한 상가 등 임대는 지방공사의 목적사업으로서 정관에 규정되어 있는데, 이는 지방세특례제한법 제2조 제1항 제1호의 고유업무에 해당하고 동항의 제8호에 따른 고유목적 사업에 직접 사용하는 것이라 할 수 있다. 그러나 지방자치단체는 지방공사의 상가 등 임대를 직접 사용의 범위에서 제외하는 것으로 해석함으로써 지방세특례제한법 제2조 제1항 제1호 및 제8호에 반하는 해석을 하였는데, 그 해석 내용은 다음과 같다. 5) 서울특별시 서울주택도시공사 설립 및 운영에 관한 조례 제1조. 지방공사의 정관에 임대사업을 목적사업으로 규정한 것은 지방의회의 동의를 받아 지방공사의 설립 조례에 따른 사업의 범위를 변경한 것으로서 그 사업은 지방공사의 설립목적에 부합하는 것이라고 할 수 있다. 이는 일반법인(영리법인, 비영리법인, 공익법인) 등이 자의적으로 정관변경 등을 통해 사업의 범위를 추가하는 것과 본질적으로 다른 것이다. 지방공사의 설립목적으로서 시민의 주거생활 안정과 복지향상을 위한 것도 세월의 흐름에 따라 변경될 수 있는데, 예를 들어 지방공사가 임대주택 단지에 상가를 건설하지 않는다면 그 임대주택에 입주한 자는 필요한 생필품의 구입 및 외식 등을 위해 다른 곳으로 이동하여야 하는 불편함이 발생한다. 이러한 불편을 줄이기 위해 임대주택 단지 내에 상가를 건설한다면 이 또한 시민의 복지향상을 위한 것으로서 임대주택 공급에 있어 필수적인 부대사업이라 할 수 있다. 그렇다면 지방공사의 설립 조례 및 정관에 부동산의 임대가 목적사업으로 규정되어 있고 그 목적사업에 맞게 부동산을 임대하면 지방공사의 설립목적과 직접 관계되는 사업에 해당하고 그 사업의 필수적인 부대사업이다. 지방공사가 고유목적에 직접 사용하기 위해 취득하는 부동산에 대한 지방세 감면은 지방세특례제한법 제85조의 2 제1항 제1호 및 제3호에서 규정하고 있는데, 제1호는 취득세, 제3호는 재산세에 대한 50% 감면 규정이다. 이러한 감면 규정을 적용받기 위한 것으로서 지방공사는 그 설립목적과 직접 관계되는 사업(그 사업에 필수적으로 부대되는 사업을 포함)에 직접 사용하기 위하여 취득ㆍ보유하는 부동산을 말하는데, 이는 본래 “그 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산”이었지만 2020년 1월 15일 지방세특례제한법을 개정하면서 변경되었다. 이렇게 변경한 이유는 지방공사의 상가 등 임대에 대해 과세하기 위한 것이다. 즉, 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산이란 지방세특례제한법 제2조 제1호 및 제8호에 따라 지방공사가 정관에서 규정한 사업으로서 정관에 부동산 임대가 목적사업으로 되어 있고 그렇다면 상가 등을 임대하더라도 지방공사는 고유목적사업에 직접 사용한 것으로 해석할 수 있기 때문이다. 이러한 해석을 원천 봉쇄하기 위해 2020년 1월 15일 지방세특례제한법을 개정하여 지방공사의 설립목적과 직접 관계되는 사업과 그 사업에 필수적으로 부대되는 사업에 사용하기 위해 취득하는 부동산으로 변경한 것이다. 그러나 지방공사의 설립목적은 지방공사 설립 조례의 목적에 해당하는 것으로서 그 목적을 달성하기 위해 사업의 범위를 규정하고 있는데, 그 사업 범위는 지방공사의 정관에 규정되어 있어 2020년 1월 15일 지방세특례제한법의 개정 전 의미와 동일하다고 할 수 있다. 공공주택사업자로서 지방공사는 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사와 함께 공공주택 특별법 제4조 제1항에서 규정하고 있는데, 동법 제3조의 2 제2항은 공공주택의 재원 및 세제지원을 규정하고 있다. 즉, 국가 및 지방자치단체는 청년층ㆍ장애인ㆍ고령자ㆍ신혼부부 및 저소득층 등 주거지원이 필요한 계층의 주거 안정을 위하여 공공주택의 건설ㆍ취득 또는 관리와 관련한 국세 또는 지방세를 「조세특례제한법」, 「지방세특례제한법」, 그 밖에 조세 관계 법률 및 조례로 정하는 바에 따라 감면할 수 있도록 하였다. 이에 지방공사는 행정안전부의 표준 조례에 따라 고유목적사업에 직접 사용하기 위해 취득ㆍ보유한 부동산에 대해 취득세와 재산세를 면제해 주었는데, 2014년부터는 지방세특례제한법 제31조(임대주택 등에 대한 감면) 및 제85조의 2(지방공기업 등에 대한 감면)에 따라 취득세ㆍ재산세의 50%만 감면받고 있다.

표준 조례에 따라 지방공사는 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득ㆍ보유하는 부동산에 대해서는 취득세와 재산세를 면제하였다. 2011년 12월 31일 지방세특례제한법에 제85조의 2를 신설하여 지방공사의 부동산 취득ㆍ보유에 대해 취득세와 재산세를 75% 감면하기로 하였는데, 관련 규정은 다음과 같다. 2011년 12월 31일 지방세특례제한법 개정을 통해 지방공사의 부동산 취득ㆍ보유에 대한 취득세ㆍ재산세의 감면 비율을 100%에서 75% 낮추어 2012년 1월 1일부터 2013년 12월 31일까지 적용하도록 하였다. 2014년 1월 1일 지방세특례제한법 개정을 통해 지방재정의 건전성을 강화하기 위하여 지방공사의 지방세 감면의 일부를 축소하였는데, 취득세와 재산세의 감면 비율을 75%에서 50%로 낮추어 현재까지 적용받고 있다. 2014년 1월 1일 지방세특례제한법 개정을 통해 지방공사의 부동산 취득ㆍ보유에 대한 취득세 및 재산세 감면비율 50%에 대한 규정은 다음과 같다. 2014년 1월 1일 지방세특례제한법 개정을 통해 지방공사의 부동산 취득ㆍ보유에 대한 취득세 및 재산세 감면 비율을 75%에서 50%로 낮추면서 재산세 과세 대상 중 사업용 토지와 임대주택에 대해서는 지방세특례제한법 제85조의 2에 대한 적용을 배제하였다. 이는 지방공사가 고유목적에 사용하기 위해 보유한 부동산에서 「지방공기업법」제2조 제1항 제7호 및 제8호에 따른 사업용 부동산은 제외하도록 하였기 때문이다. 「지방공기업법」제2조 제1항 제7호 및 제8호에 대한 규정은 다음과 같다. 지방공기업법 제2조 제1항 제7호는 주택사업으로서 지방공사가 저소득층의 주거복지를 위해 공급하는 공공임대주택에 대해서는 지방세특례제한법 제85조의 2에 따른 재산세 감면 50%를 적용받지 못하고 지방세특례제한법 제31조 제4항의 임대주택 등에 대한 감면을 적용받도록 하였다. 관련 규정의 내용은 다음과 같다. 지방세특례제한법 제31조 제4항의 임대주택 등에 대한 감면은 임대주택의 전용면적에 따라 감면비율이 달라지는데, 이를 정리하면 <표 1>과 같다. <표 1> 임대주택의 전용면적에 따른 재산세 감면 비율 <표 1>에서 보는 바와 같이 임대주택의 전용면적이 40㎡ 이하이면서 공공임대주택은 재산세가 100% 감면되는데, 임대주택의 전용면적이 40㎡ 이하이면서 민간임대주택은 <표 1>의 전용면적 ①ㆍ②ㆍ③ 어디에도 속하지 않기 때문에 재산세 감면을 적용받을 수 없다. 물론 실무적으로는 지방자치단체에서 재산세의 50%를 감면해주고 있었는데, 이러한 불확실한 법령을 명확히 하기 위해 2022년 지방세특례제한법 개정에서 제31조를 <표 2>와 같이 개정하기로 하였다. <표 2> 임대주택에 대한 개정사항 2014년 1월 1일에 개정한 지방세특례제한법 제85조의 2는 지방공사가 보유하는 부동산에 대한 재산세 감면 비율을 75%에서 50%로 낮추었는데, 임대주택은 적용을 배제하였다. 이로써 지방공사의 임대주택에 대한 재산세 감면 비율은 <표 3>과 같이 축소되었다. <표 3> 2014.1.1. 개정에 따른 지방공사의 임대주택 감면 비율 축소 지방세특례제한법 제180조는 중복 감면의 배제로서 동일한 과세대상에 대하여 지방세를 감면할 때 둘 이상의 감면 규정이 적용되는 경우에는 그 중 감면율이 높은 것 하나만을 적용하도록 규정하고 있다. 지방공사의 임대주택에 대한 재산세 감면은 지방세특례제한법 제31조와 제85조의 2 두 가지가 적용되는데, 이 중 높은 감면율을 적용받으면 된다. <표 3>에서 보는 바와 같이 지방세특례제한법 제85조의 2 제1항 제3호에 임대주택을 포함하면 지방세특례제한법 제31조와 동법 제85조의 2 중 큰 감면율을 적용받기 때문에 40㎡ 이하에 대해서는 지방세특례제한법 제31조를 적용받아 100% 감면을 받고 나머지 면적에 대해서는 지방세특례제한법 제85조의 2를 적용받아 50%의 재산세 감면을 적용받을 수 있었다. 그러나 2014년 1월 1일 지방세특례제한법 제85조의 2 제1항 제3호에서 지방공사의 재산세 감면대상에서 임대주택을 제외함으로써 <표 3>에서 보는 바와 같이 임대주택의 전용면적이 60㎡ 초과 85㎡ 이하이면 25%의 재산세 감면을 적용받고 전용면적이 85㎡ 초과이면 재산세를 감면받을 수 없다. 이는 지방세특례제한법 제31조를 적용받았기 때문인데, 2014년 1월 1일 지방세특례제한법 개정을 통해 지방공사의 임대주택에 대한 재산세 감면을 대폭 축소한 것이다. 이는 임대주택에 대한 유지비용의 상승을 유발하는데, 그 상승비용은 저소득층에 해당하는 임차인에게 전가될 수 있기 때문에 타당한 조치라고 할 수 없다. 또한, 임대주택을 건설하고 있는 사업용 토지에 대해서도 재산세 감면을 배제함으로써 임대주택의 원가 상승을 유발하여 재산세로 납부하는 재원만큼 임대주택의 공급이 줄어드는 문제를 발생시키고 있다. 이 또한 임대주택과 마찬가지로 바람직한 조치라 할 수 없다. 이상에서 보듯이 지방공사가 임대주택 공급 등 저소득층의 주거 안정을 위해 노력하고 있음에도 불구하고 지방세특례제한법의 지속적인 개정을 통해 재산세 감면 혜택을 줄였다. 이는 지방공사의 임대주택에 대한 유지비용을 상승시키는 문제를 야기하고 있는데, 여기에 더하여 2022년 지방세특례제한법을 개정하여 직접 사용의 범위에서 “임대”를 제외함으로써 지방공사의 임대주택 공급사업 및 주거복지실현을 위한 저가(반값) 아파트의 공급을 저해하는 문제를 야기할 수 있다.

직접 사용에 대한 개념은 지방세특례제한법 제2조 제1항 제8호에서 규정하고 있는데, 이는 총칙 규정으로서 “임대는 제외”로 명시하기로 하였다. 일부 개별조문에 규정된 “임대는 제외” 문언을 삭제함으로써 감면대상 범위에 임대가 포함되지 않도록 명확화하기 위한 것이 개정이유이다. 개정안은 <표 4>와 같다. <표 4> 직접 사용의 범위에 대한 개정안 6) 제14조 제2항ㆍ제3항, 제16조 제2항, 제21조 제1항, 제23조 제1항, 제33조 제3항, 제36조의 2 제2항, 제36조의 3 제4항, 제40조 제1항, 제40조의 3, 제47조, 제48조, 제53조, 제58조의 3 제1항ㆍ제2항, 제75조의 3 제2항, 제81조의 2 제2항, 제88조 제1항ㆍ제2항. 지방세특례제한법 제2조 제1항 제8호는 직접 사용을 “부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등의 소유자(「신탁법」제2조에 따른 수탁자를 포함하며, 신탁등기를 하는 경우만 해당한다)가 해당 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있는데, 이를 지방공사의 부동산 취득ㆍ보유에 따른 직접 사용으로 해석하면 지방공사가 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것이다. 지방공사는 시민의 복지향상을 위해 설립된 법인으로서 주택임대와 이에 따른 경비 충당을 위해 주택 공급 및 상가 분양ㆍ임대 등을 필연적으로 할 수밖에 없는데, 이러한 업무는 지방공사의 설립ㆍ존재 이유로서 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용한 것이다. 이에 대해 지방자치단체는 지방공사의 주택임대 이외에 다른 사업으로서 상가 분양, 상가 임대 등에 대해서는 직접 사용으로 보지 않는다는 해석을 토대로 지방공사가 감면받은 취득세 등을 다시 추징하는 절차를 진행 중에 있다.⁷⁾ 이에 대해 지방공사는 불복을 제기하였는데, 이러한 문제 제기 및 불복을 원천적으로 차단하기 위해 직접 사용의 범위에서 “임대를 제외”하는 것으로 개정하려는 것이다. 이러한 개정으로 인해 지방공사의 주택 공급과 임대를 제외한 나머지 사업으로서 상가 임대 등에 대해 과세가 이루어지는데, 이는 지방공사가 상가 임대 등을 통해 임대주택 사업에 사용하여야 할 재원을 지방자치단체가 회수해가는 것이다. 7) 송파구청은 지방공사의 직접 사용을 주택 공급 및 임대만으로 좁게 해석하여 상가 분양 및 임대에 대해서는 직접 사용으로 인정하지 않아 서울주택도시공사의 상가 분양 및 임대에 대한 취득세 감면 특례를 배제하여 다시 추징하였다. 지방세특례제한법의 지방세 감면을 받는 주체의 대부분은 비영리공익법인과 공공주택사업자인데, 공공주택사업자로서 지방공사 및 한국토지주택공사 등은 부동산을 개발하는 법인으로서 부동산의 임대는 주택임대사업의 부수 사업으로서 해당 재원은 임대주택의 운영비용으로 사용된다. 그렇다면 지방공사의 상가 임대 등은 수익사업을 영위하는 것으로 볼 수 있는데, 그 수익사업의 재원은 임대주택 운영비용에 재투자된다는 사실을 감안하면 임대주택 사업에 필연적으로 부수되는 사업이라 할 수 있다. 반면에 비영리공익법인의 부동산임대는 수익사업으로서 그 수익사업의 재원은 해당 법인의 목적사업에 사용할 것이다. 비영리공익법인의 목적사업은 학술, 종교, 교육 등의 공익사업으로서 공공주택사업자로서 지방공사 등이 제공하는 임대주택 사업과 본질적인 차이가 존재한다. 지방세는 납세자가 공공서비스로부터 받은 편익에 비례하여 조세를 부담하는 것인데, 지방자치단체의 공공서비스는 시민들의 주거 안정과 복지향상을 위한 것이어야 한다. 이러한 공공서비스는 지방자치단체가 스스로 할 수도 있다. 그러나 지방자치단체의 공공서비스는 광범위해서 그중 일부에 해당하는 시민들의 주거복지에 대한 사항으로서 주택임대사업은 지방공사를 설립하여 그들로 하여금 공공서비스를 제공할 수 있도록 하였다. 즉, 지방자치단체의 공공서비스로서 시민들의 주거 안정을 위해 공급하는 임대주택 등은 중요한 사항에 해당되어 일차적으로 제공해 주어야 할 서비스이지만 비영리공익법인이 제공하는 종교, 학술, 교육 등의 서비스는 부차적인 서비스라 할 수 있다. 또한, 지방공사의 임대주택 사업 등은 모든 시민이 제공받을 수 있는 공공서비스이지만 비영리공익법인이 제공하는 서비스는 특정 성향의 시민들만 제공받을 수 있다. 이렇게 지방공사와 비영리공익법인이 제공하는 공공서비스의 질적 차이에도 불구하고 이들을 동일하게 취급하여 총칙 규정으로서 직접 사용의 범위에서 임대를 제외하는 것은 심각한 문제를 야기할 수 있다.

서울시 등 수도권 주택의 고가 분양은 주택 가격을 상승시키는 주요 원인으로 지목되었는데, 이를 해결하기 위해서는 분양가격을 낮추어야 한다. 정부와 지방자치단체는 분양주택의 공급가격을 낮추기 위해 다양한 방법을 시도하고 있는데, 그중 하나가 토지임대부 분양주택의 공급이다. 토지임대부 분양주택은 「토지임대부 분양주택 공급촉진을 위한 특별조치법」제2조 제4호에서 규정하고 있는데, 해당 규정에서 토지임대부 분양주택을 다음과 규정하고 있다. 토지임대부 분양주택은 토지와 건축물로서 주택의 소유자가 다른데, 토지의 소유권은 지방공사가 갖고 주택만 수분양자가 소유권을 취득하는 것이다. 즉, 지방공사는 수분양자에게 토지만 임대하는 것을 말한다. 이러한 주택은 분양가격에서 토지 가격을 제외하였기 때문에 반값 아파트 공급이 가능하다고 할 수 있다. 토지임대부 분양주택은 저렴한 가격으로 시민들에게 주택을 공급할 수 있어 추후의 주택 공급에 있어 트렌드⁸⁾로 자리 잡을 것으로 예측된다. 지방공사는 수분양자들에게 토지를 임대한 것으로서 이에 대한 취득세ㆍ재산세 과세는 주택으로 보는 경우와 그렇지 않은 경우 두 가지 정도로 추론해 볼 수 있다. 첫째, 취득세와 재산세 과세에 있어 토지와 건축물로서 주택의 일체를 하나로 보아 주택으로 과세하고 있는 점을 감안하여 지방공사의 토지임대부 분양주택을 임대주택으로 보아 지방세특례제한법 제31조의 규정을 적용받아 주택의 전용면적에 따라 100%, 50%, 25%의 감면을 적용받을 수 있는 것을 감안해 볼 수 있다. 둘째, 토지임대부 분양주택을 주택으로 보지 않는다면 토지의 임대를 지방공사의 목적사업으로 보아 지방세특례제한법 제85조의 2에 따른 감면을 생각해 볼 수 있다. 8) 유행(流行, 문화어 : 류행) 또는 트렌드(영어 : trend)는 한 사회의 어느 시점에서 특정 생각, 표현 방식, 제품 등이 그 사회에 침투ㆍ확산해 나가는 과정에 있는 상태를 나타낸다. 지방공사의 주택 취득ㆍ보유에 대해서는 취득세와 재산세가 부과되는데, 주택에 대한 정의는 재산세에서 규정하고 있다. 지방세법 제104조 제3호에서 주택이란 “「주택법」제2조 제1호에 따른 주택을 말한다.”라고 규정함으로써 주택은 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말하며, 단독주택과 공동주택으로 구분한다. 지방세특례제한법 제2조 제1항 제2의 2호는 주택을 「지방세법」제104조 제3호에 따른 주택으로 규정하고 있다. 여기서 문제가 되는 것은 주택의 부속토지만 별도로 소유하고 있는 경우로서 이를 주택을 볼 수 있는지 여부이다. 주택으로 본다면 지방공사의 토지임대부 분양주택은 지방세특례제한법 제31조에 따라 감면을 받을 수 있지만 그렇지 않다면 토지를 임대한 것이 되어 임대주택에 대한 감면을 적용받을 수 없다. 대법원은 세법을 엄격하게 해석할 것을 요구하고 유추ㆍ확장 해석을 인정하지 않는 점을 감안하면 토지임대부 분양주택으로서 지방공사가 임대한 토지는 임대주택에 해당하지 않는 것으로 해석될 가능성이 매우 높다. 그렇다면 토지임대부 분양주택은 지방세법 제31조에 따른 임대주택 감면을 적용받을 수 없을 것이다. 지방세특례제한법 제85조의 2는 지방공사가 목적 사업에 직접 사용하기 위해 취득ㆍ보유하는 부동산에 대해 취득세와 재산세를 50% 감면한다. 그러나 2022년 지방세특례제한법 개정안은 직접 사용의 범위에서 임대를 제외하는데, 그렇다면 지방공사가 토지임대부 분양주택이라는 공공서비스 및 공익사업을 제공하고 있음에도 불구하고 취득세와 재산세가 감면되지 않고 100% 과세되는 문제가 발생한다. 또한, 지방자치단체는 조례 제정을 통해 임대주택 유형을 다양화하고 있는데, 그중 하나가 사회주택의 공급이다. 사회주택의 공급은 사회적 경제주체가 임대주택을 공급하는 것으로서 지방공사는 토지를 사회적 경제주체에게 임대하여야 한다. 사회주택에 대한 예로 서울시 사회주택에 대한 조례를 살펴보면 다음과 같다. 서울시가 위의 조례를 토대로 공급하는 사회주택의 대표적인 유형은 리모델링형 사회주택으로서 서울주택도시공사가 노후 고시원을 매입하여 주거 관련 사회적 경제 주체에게 임대를 주어야 한다. 주거 관련 사회적 경제주체는 서울주택도시공사로부터 임차한 노후고시원을 리모델링하여 사회적 경제 주체에게 임대주택으로 공급하여야 한다. 2022년 지방세특례제한법 개정안과 같이 직접 사용의 범위에서 임대를 제외하면 지방공사가 공급하는 사회주택에 대해서는 취득세와 재산세를 감면받지 못하는 문제가 발생한다.

2022년 지방세특례제한법 개정안과 같이 직접 사용의 범위에서 임대를 제외하면 지방공사가 토지임대부 분양주택 및 사회주택 공급을 위해 취득ㆍ보유하는 부동산에 대해서는 취득세와 재산세를 감면받을 수 없다. 이는 지방공사가 목적사업을 영위하면서 저가의 주택 공급 및 질 좋은 임대주택을 공급하고 있음에도 불구하고 취득세ㆍ재산세를 감면받지 못하는 문제가 발생하는데, 이러한 문제는 총칙 규정으로서 직접 사용의 범위에서 임대를 제외하였기 때문이다. 이를 해결하기 위해서는 지방세특례제한법에서 규정한 직접 사용의 개념을 현행대로 유지하는 것이다. 현행의 규정대로 총칙 규정으로서 직접 사용의 개념은 그대로 두고 특정 감면대상에서 직접 사용의 범위에서 임대를 제외하는 것으로 규정하는 것이 타당할 것이다. 즉, 현행의 규정대로 총칙 규정에 해당하는 직접 사용의 개념은 그대로 두고 개별 사안에 따라 구체적으로 개별 조문에서 직접 사용에서 임대를 제외하는 것이 타당할 것이다. 그렇지 않고 2022년 지방세특례제한법과 같이 개정하면 지방공사의 토지임대부 분양주택 및 사회주택 공급에 대해 별도의 감면규정을 다시 만들어야 할 것이다. 지방공사는 다음의 기사에서 보듯이 임대주택 사업에서 몇 천억의 손실을 보고 있는데, 이러한 손실의 한 축으로 보유세에 해당하는 재산세도 큰 영향을 미치고 있다. 지방공사에 대한 재산세 감면혜택을 지속적으로 줄여온 결과인데, 지방공사는 임대주택 사업에서 발생한 손실을 상가 임대 등을 통해 스스로 보전하고 있다. 그런데 2022년 지방세특례제한법 개정으로 직접 사용에서 임대를 제외한다면 지방공사의 상가 임대 등에 대해 재산세가 100%과세됨으로써 임대주택 사업에서 발생되는 손실은 더욱 더 커질 수밖에 없다. 지방공사의 임대주택사업 손실은 지방자치단체에서 직접 보전해 주어야 하는데, 이러한 직접 보전 이외에 임대주택 등에 대해 취득세 및 재산세를 감면함으로써의 간접적으로도 보전해 줄 수 있다. 이러한 점을 감안하면 2022년 지방세특례제한법 개정안에서 직접 사용의 범위에서 임대를 제외하는 것에 대해서는 철회하고 현행의 규정대로 유지하는 것이 타당할 것이다.