헌법재판소 다수의견(6인)은 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다거나 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다고 판단하였다. 그 근거는 다음과 같다.

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  (1)
  과잉금지원칙 위반 여부
  ① 회원제 골프장의 평균 회원권 가격은 1억 580만 원(2017. 4. 기준)이고 비회원의 입장료가 평균 주중 16만 원, 주말 21만 원을 상회하는 점 등을 고려할 때 골프장 이용행위에 사치성이 없다고 단정할 수는 없다. 심판대상조항과 같이 유도적·형성적 기능을 위해 과세율을 규율하는 조항의 경우 광범위한 입법재량이 인정되는 영역을 규율하는 조항이라 할 것인 바, 심판대상조항으로 인한 회원제 골프장에 대한 재산세 중과세가 오늘날에 이르러 그 목적의 정당성을 상실하였다고 볼 수 없다.
  ② 회원제 골프장을 보유한 자에게 중과세하는 것은 골프장 보유자와 골프장 이용자를 명확하게 구분하지 못하는 것으로서 적합한 수단이 되지 못한다는 논의가 있으나, 이러한 골프장 이용행위를 가능하게 하는 것이 다름 아닌 회원제 골프장이므로 사치·낭비 풍조를 억제하기 위하여 회원제 골프장 보유자에 대하여 재산세 중과를 하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.
  ③ 재산세에 대한 중과세 세액산출은 공시지가에 공정시장가액비율을 적용한 후 세율을 적용하게 되는 바, 명목상 세율이 아닌 실질적인 세부담을 고려해 보면 심판대상조항으로 인하여 짧은 시간에 재산원본을 몰수하는 효과에 이르게 되어 회원제 골프장의 운영이 사실상 봉쇄되거나 사적 유용성과 처분권이 위협된다고 볼 수 없다.
  ④ 심판대상조항은 사치·낭비 풍조를 억제함으로써 바람직한 자원배분을 이루고자 하는 공익을 추구하는 것인데, 심판대상조항은 유도적·형성적 정책조세에 관한 것으로서 그 중과세율이 입법자의 재량의 범위를 벗어나 회원제 골프장의 운영을 사실상 봉쇄하는 등 소유권의 침해를 야기한다고 보기 어려우므로, 보호하려는 공익과 제한되는 기본권 사이에 법익의 균형성이 유지된다.
  


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  (2)
  평등원칙 위반 여부
  ① 회원제 골프장은 높은 가격의 회원권을 구입한 소수의 사람들이 골프장의 시설을 일반이용자보다 우선적으로 이용하거나 유리한 조건으로 이용하기에 용이한 시설로서, 아직까지 일반 국민에게 사치성 시설이라는 인식을 근본적으로 불식시키지 못하고 있는 실정이다.
  ② 입법자는 회원제 골프장이 대중 골프장 내지 승마장과 같은 여타의 체육시설보다 사치성 재산이라는 성격이 더 현저하다고 보아 회원제 골프장을 정책시행의 우선적 대상으로 삼아 이에 대하여 중과세하고 있는 것으로서, 이를 두고 정책형성권의 한계를 일탈한 자의적인 조치라고 보기는 어렵다.
  ③ 입법자가 외부불경제 효과로 인한 골프장 규제의 필요성, 회원 위주로 이용 가능한 회원제 골프장의 제한적인 접근가능성, 사치·낭비 풍조 억제를 통한 한정된 자원의 바람직한 배분, 골프장 조성비용 조달방법의 차이 등 국민경제적·사회정책적 제반 요소들을 종합적으로 고려하여 회원제 골프장의 재산세율을 대중 골프장 등 다른 체육시설보다 높게 규정한 것인 바, 이를 두고 현저히 합리적인 재량을 벗어나 불합리한 차별을 가하는 것이라 할 수 없다.
  

헌법재판소 반대의견(3인)은 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 회원제 골프장 운영자 등의 재산권을 침해하고 대중 골프장이나 다른 회원제 체육시설과 비교하여 보면 합리적인 이유 없이 같은 것을 다르게 대우한 것으로서 헌법상 평등원칙에 위반된다고 판단하였다. 그 근거는 다음과 같다.

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  (1)
  과잉금지원칙 위반 여부
  ① 2017년 기준 회원제 골프장 이용자 중 비회원의 이용비율이 약 73%에 이르고, 대부분의 회원제 골프장에서 비회원이 큰 제약 없이 이용이 가능한 바, 골프장은 더 이상 일부 특수부유층의 전유물인 호화 사치성 위락시설로서 억제하여야 할 대상이라고 볼 수 없다. 그렇다면 회원제 골프장의 보유 사실에 근거한 재산세 중과세의 입법목적 내지 추구하고자 하였던 사치·낭비 풍조의 억제라는 정책목적은 현재에 이르러 그 정당성을 상실하였다.
  ② 재산의 용도와 형상(形狀)은 대중 골프장과 동일한데, 당해 재산을 우선적으로 이용할 수 있는 고객이 있는지 여부에 따라 재산세 세율을 달리하여 무겁게 부과하는 것은 재산세의 본질에 비추어 적합한 수단이 될 수 없다.
  ③ 회원제 골프장의 사치성 정도를 평가할 수 있는 다양한 요소들을 전혀 고려하지 아니한 채 모든 회원제 골프장을 동일하게 취급하여 일률적 또는 무차별적으로, 그것도 고율인 세율을 적용하여 다액의 재산세를 계속적으로 부과하는 것은, 그 입법 목적의 달성에 필요한 정책수단의 범위를 넘어 과도하게 회원제 골프장 보유자의 재산권을 제한하는 것으로서 침해의 최소성에 어긋난다.
  ④ 심판대상조항이 달성하려는 사치·낭비 풍조의 억제, 자원의 생산적 부문에의 투자 유도 등의 입법목적은 그 타당성이 의심되거나 그로 인하여 달성하고자 하는 공익은 추상적이고 불분명한 반면, 침해되는 사익은 헌법이 보호하는 재산권의 사적유용성의 침해에 이르는 정도에 해당하는 것이므로, 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에 적정한 비례관계를 이루고 있다고 보기 어렵다.
  


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  (2)
  평등원칙 위반 여부
  ① 회원제 골프장과 대중 골프장은 모두 체육시설법에 의한 체육시설업에 속하며, 골프장 입장료는 골프장 조성비용, 골프장 시설 및 이용의 편리성, 접근성 등이 상호 복합적으로 작용하여 결정되는 것이지 회원제 골프장이냐 대중 골프장이냐를 기준으로 차이가 나는 것이 아니다. 골프장 이용의 접근성의 측면에서도 대부분의 회원제 골프장은 비회원의 독자적인 이용에 별다른 제약이 있다고 볼 수 없어, 양자 간에 본질적인 차이가 있다고 보기 어렵다.
  ② 승마장 또는 고가의 회원권을 보유한 자가 배타적·우선적으로 시설을 이용하는 회원제 헬스클럽이나 스포츠센터 등에 대해서는 재산세를 중과하지 아니한다. 입법자가 조세법 영역에 있어 폭넓은 입법형성권을 가진다는 점을 고려하더라도, 이용접근성의 측면에서 위와 같은 체육시설과 본질적인 차이가 없는 회원제 골프장에 대하여만 고율의 재산세를 부과하는 것은 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없고, 그 차별취급의 필요성 또한 발견할 수 없다.
  

별장, 골프장 등 사치성 재산에 대한 재산세 중과세 제도는 1973. 3. 12. 법률 제2593호로 개정된 지방세법에서 처음 도입되었다. 도입 당시 골프장에 대한 재산세 세율은 그 가액의 1000분의 4(0.4%) 이내에서 정하도록 규정하였고, 1974. 1. 14. 국민생활의 안정을 위한 대통령긴급조치에서는 그 가액의 1000분의 50(5%)으로 재산세 세율을 인상하였다.

한편, 1990. 6. 29. 대통령령 제13033호로 개정된 지방세법 시행령은 중과세 대상 골프장의 범위를 회원제 골프장용 부동산으로 한정하도록 개정되었다. 이후 회원제 골프장용 부동산에 대해서만 그 가액의 1000분의 50(5%)으로 재산세를 중과세하였고, 회원제 골프장용 부동산에 대한 재산세 중과세 제도는 지방세법이 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되어 토지와 건축물 모두 1000분의 40(4%)의 세율로 인하된 이후 현재에 이르기까지 유지되고 있다.

이와 같은 회원용 골프장에 대한 재산세 중과세 제도는 조세정책상 세수 확보뿐만 아니라, 이른바 사치성 재산이라 할 수 있는 과세대상에 대한 중과세를 통하여 경제생활에 있어서 사치·낭비풍조를 억제하고 국민계층 간의 위화감을 해소하여 건전한 사회기풍을 조성하는 한편, 국가 전체적으로 한정된 자원이 비생산적인 부문보다 생산적인 분야에 효율적으로 투자되도록 유도하고자 하는 데에 그 입법목적이 있다고 할 것이다(헌법재판소 1999. 2. 25. 선고 96헌바64).

회원제 골프장에 대한 재산세율은 대중 골프장에 대한 재산세율(0.2%~0.4%)의 10~20배에 달하고, 일반 기업의 재산세율이 0.07~0.4%인 것과 비교하면 10배에서 최대 57배에 이른다. 따라서 재산세 중과세 제도 도입 후 40여년이 지난 현재에도 여전히 회원제 골프장이 사치·낭비 풍조를 조장하고 국민계층 간 위화감을 조성하는 재산인지, 회원제 골프장 보유자에게 재산세 중과라는 재산권에 대한 중대한 제한을 가하면서까지 국민들의 이용을 억제하여야 할 당위성이 있는지 여부 등에 대하여 오랜 기간 위헌성이 지적되어 왔다. 그러한 점에서 헌법재판소 다수의견에 대해서는 아래와 같은 의문이 든다.

다수의견은 심판대상조항이 목적의 정당성은 물론 수단의 적합성도 충족하였다고 보았다. 사치·낭비 풍조를 억제하기 위하여 회원제 골프장 보유자에 대하여 재산세 중과를 하는 것은 목적도 정당하고, 수단도 적합하다는 것이다.

그러나 목적의 정당성은 차치하더라도, 회원제 골프장의 이용행위를 억제하기 위하여 회원제 골프장을 보유한 자에게 재산세를 중과세하는 것은 골프장 보유자와 골프장 이용자를 명확하게 구분하지 못하는 것으로서 목적 달성을 위한 적합한 수단으로 보기 어렵다.


재산세란 재산의 소유 자체를 과세요건으로 하는 세목으로서 재산의 이용자가 누구인지 여부가 아니라 과세대상 재산이 어떠한 재산인지 여부에 따라 과세 여부 및 세율이 결정되어야 한다. 회원제 골프장이나 대중 골프장은 모두 대규모의 토지를 필요로 하고 환경오염을 초래하는 등 그 재산의 성격은 동일하다.

따라서 양자를 달리 취급하는 이유는 회원제 골프장 이용행위가 사치·낭비행위이기 때문이라는 것인데, 골프장 회원권이 상대적으로 고가이고 회원들에게 유리한 조건과 시책으로 운영된다고 하여 회원제 골프장 이용자도 아닌 보유자에게 중과하는 것은 ‘재산세’의 정의에 부합하지 않는다. 회원제 골프장의 이용행위가 사치·낭비행위이기 때문에 제한되어야 한다는 목적이라면, 회원의 골프장 이용에 고율의 개별소비세를 부과하거나, 회원권 보유에 대해서 재산세를 부과하는 방법이 더 적합한 수단이라고 본다.

회원제 골프장은 회원과 비회원 간 차등을 두어 운영하기 때문에 회원제 골프장 보유자에 대한 재산세 중과가 합당하다는 근거 또한 쉽게 납득이 가지 않는다. 회원제 골프장과 대중 골프장의 근본적인 차이점은 자금조달 방식에 있다. 회원제 골프장은 회원권을 분양하여 입회금을 받아 이를 골프장 건설비용에 충당하고, 대중 골프장은 자체자금이나 자금을 융통하여 골프장을 건설한 다음 이를 경영하면서 운영수익을 얻는다. 결국 회원제 골프장은 회원들로부터 조달받은 자금으로 골프장 건설비용에 충당하고 그 대가로 회원들에게 골프장 이용에 혜택을 부여하는 것이다.


그러나 회원제 골프장이 이러한 자금조달 방식을 택하였다는 이유로 사치·낭비 풍조를 조장하고 국민계층 간 위화감을 조성하는 재산으로 평가되는 것은 부당할 뿐 아니라 대중 골프장 보유자에 비하여 무려 매년 10~20배의 재산세가 중과되어야 할 당위성도 찾기 어려워 보인다.

다수의견은 회원제 골프장을 사치·낭비의 대상으로 보아 회원제 골프장 보유자에 대한 재산세 중과를 통해 대중 골프장으로의 전환을 유도하려는 것으로 보인다. 그러나 회원제 골프장이 대중 골프장으로 전환하기 위해서는 80% 이상 회원으로부터 찬성을 받아야 할 뿐 아니라 입회비 반환의 문제가 있기 때문에 현실적으로 전환이 쉽지 않다. 따라서 부실화된 회원제 골프장으로서는 입회비 반납 대신 고의적인 파산을 택할 가능성이 높고 그 결과 선의의 피해자를 양산할 우려가 크다. 최근 일부 대중 골프장의 경우에는 오히려 회원제 골프장보다 입장료가 높다는 점을 고려하면 재산세 중과를 통한 대중 골프장으로의 전환이 바람직한지도 의문이며, 회원제 골프장에 대한 역차별이라는 지적을 피하기 어렵다.

골프장에 대한 재산세 중과 제도는 1973년, 국민들의 사치·낭비행위를 억제하고자 처음 도입되었다. 그로부터 40여 년이 지난 지금은 1인당 명목국민총소득이 614달러에서 38,841달러(2017년 기준)로 당시보다 무려 63배나 높아졌고, 그 사이에 골프는 1986년 전국체육대회에 정식 종목으로 채택되었으며, 2016년 브라질 올림픽에서도 정식 종목으로 채택되는 등 다수의 일반인이 즐길 수 있는 대중적 스포츠가 되었다.

다수의견은 “입법자가 국민경제적·사회정책적 제반 요소들을 종합적으로 고려하여 회원제 골프장이 재산세율을 대중 골프장 등 다른 체육시설보다 높게 규정하였다”고 보았지만, 입법자가 그러한 진지한 고려를 하였다기보다는 40여 년 전 입법에 대해서 위와 같이 시대적 흐름·경제적 발전에 따라 골프에 대한 대중들의 인식이 변화한 사정을 제대로 반영하지 못하였다고 보는 것이 실질에 맞아 보인다. 그럼에도, 다수의견은 여전히 과거 골프가 극히 일부 부유층의 전유물로 여겨져 국민계층 간 위화감을 조성하던 시절의 기준을 토대로 현재 심판대상조항의 위헌성을 소극적으로 판단한 것으로 보인다.

아울러 만약 헌법재판소에서 심판대상조항을 위헌으로 판단하였다면 재산세 중과를 면하게 된 회원제 골프장으로서는 현실적으로 이용료를 인하하고 비회원들에 대한 이용 혜택을 확대하는 등 대중 친화적인 정책을 펼 수도 있었다는 점에서, 오히려 이번 헌법재판소 결정이 회원제 골프장을 다시금 사치성 재산으로 각인시켜 일반 대중들의 회원제 골프장 이용에 대한 접근성을 제한하는 결과를 초래하는 것은 아닌지 아쉬움이 남는다.